不忘初心，迴歸本源
——強管控之下PPP模式的發展
■ 中國新興集團有限責任公司總經理
強管控之下的PPP模式，何去何從？
國家發改委和財政部PPP專家庫專家 劉昆
我國從上世紀80年代中期開始在基礎設施領域探索使用BOT（建設-運營-轉讓）模式。1984年，第一次實踐運用該模式興建廣東沙頭角電廠；1995年，國家正式批覆廣西來賓電廠二期工程採用BOT方式建設，從此開啟了浩浩蕩蕩的前PPP（政府和社會資本合作）時代。2013年，十八屆三中全會《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”。2014年9月，財政部下發《關於推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金[2014]76號），對PPP模式進行了詳細明確的界定，部署了PPP推廣事宜，這是部委級別首次正式提出“政府和社會資本合作”的標準說法，正式拉開了PPP發展的新序幕。4年來，國家大力推進投融資體制改革，陸續出臺了一系列政策鼓勵推廣PPP模式，充分發揮社會資本在投資、融資、建設和運營等方面的專業優勢，提升公共產品和公共服務供給效率，有效緩解了地方政府的財政壓力，防範和化解了政府債務風險，累計投資額超過了18萬億元，取得了舉世矚目的成績，我國也形成了全球規模最大、最具影響力的PPP市場。
PPP模式的現狀——“亂象”催生強管控
在各地PPP項目高歌猛進的同時，各種 “亂象”顯現端倪。其中較為突出的有“重建設輕運營”拉長版BT（建設-移交）、項目前期工作不充分、倉促上馬、財承僅測算單個項目支出責任或突破10%紅線、“兩評一案”與採購文件及合同前後不一致、採購程序不規範、地方政府融資平臺充當社會資本、政府方向社會資本承諾最低投資回報或提供收益差額補足、“明股實債”、績效考核體系缺失或不完善等，不一而足。
針對在項目實踐中出現的一些與政策要求或初衷並不完全相符的現象，相關部委自2017年開始陸續出臺政策文件對PPP市場進行規範和整頓，特別是2017年後半年，融資和監管同時加強，整個市場一時間風聲鶴唳。
2017年5月，財政部要求全面開展地方政府融資擔保清理工作，並嚴禁地方政府以借貸資金出資設立投資基金，不得利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規變相舉債。同年6月，財政部通過編制“負面清單”，明確政府購買服務內容應當嚴格限制在屬於政府職責範圍、適合採取市場化方式提供、社會力量能夠承擔的“服務類”事項。11月，財政部發布《關於規範政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號，以下簡稱“92號文”），一方面嚴格項目新入庫標準，另一方面開始集中清理已入庫項目，清退存在不符合規範運作要求、構成違法違規舉債等問題的項目，並將期限設在2018年3月31日。
各地隨後開始配套出臺新發展規範文件，紛紛落實清理工作。截至目前，已有北京、湖南、新疆、山東、雲南、杭州、吉林等地發佈專項文件整治，以規範PPP發展、管控隱性債務風險為目標，積極探索監管聯動。
這些文件的出臺對PPP項目在全生命週期內的合法合規性提出了更高要求，部分業內人士稱其為“最嚴清理”，金融機構也在收緊對項目的融資，新項目端的觀望情緒漸濃，行業整體進入“冷靜期”。
2018年主題詞——“清庫”“規範”，迴歸本源
在92號文的基礎上，2018年4月，財政部出臺《關於進一步加強政府和社會資本合作（PPP）示範項目規範管理的通知》（財金[2018]54號，以下簡稱“54號文”），清查整頓前三批“示範項目”並要求加強項目規範管理、強化信息公開、建立健全長效管理機制。多個示範項目被要求限期整改、調出示範項目庫甚至調出示範並退庫。
5月，財政部PPP中心公佈了各地落實PPP項目庫集中清理工作的情況。根據彙總情況，截至2018年4月23日，各地累計清理退庫項目1695個、涉及投資額1.8萬億元，上報整改項目2005個、涉及投資額3.1萬億元，即退庫與整改的PPP項目投資額共計4.9萬億元。
與此同時，在4月召開的中央財經委員會第一次會議提出的“結構性去槓桿思路”指導下，財政部、國資委、央行等中央部委部門先後出臺多份文件，包括《關於規範金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》（財金[2018]23號，以下簡稱“23號文”）和《關於規範金融機構資產管理業務的指導意見》（銀髮[2018]106號）等。
就短期來看，清庫、債務資金不得充當項目資本金等強管控政策和措施會對PPP行業帶來一定的影響，例如，加劇已簽約項目的違約，影響原本比較優質的項目進度，部分項目的參與主體處於觀望狀態導致項目數量下降等。
在強管控政策下，頂層設計和中央部門層面將“規範”作為推進PPP工作的重中之重，中央層面釋放出的從嚴監管的信號，勢必影響部分財政基礎較薄弱省市PPP項目入庫、融資和開工進度，也將波及一些經營性現金流不佳的項目。但總體而言，真正規範的PPP項目並未受到太多的影響，一些優質項目依然是各類社會資本角逐的“稀缺資源”。例如，今年4月份，淮安區黑臭水體綜合整治PPP項目資格預審結果公告21家聯合體入圍，社會資本方可謂“眾星雲集”，一如既往地表現出對優質項目的巨大熱情。
從92號文發佈至2018年4月7日，新入庫項目2011個、對應投資總額近2.8萬億元，平均每月新入庫項目402個、對應投資額5504億元，較2016年和2017年上半年均有所加快。統計數據表明，從成交總量分佈來看，2018年4月，全國PPP項目總體成交量為229個，環比下降4%，同比增長4%。從成交總額來看，2018年4月，全國PPP項目總體投資規模為2344億元，環比下降17%，同比下降13%。可見市場對PPP模式仍有較高認可度，後續PPP仍將有較大發力空間。從PPP新入庫行業結構變化來看，生態環保、農業、林業等新入庫項目比重較高、項目庫增長較快，與精準脫貧、環保攻堅等部分領域加快發力有關，PPP模式將助力經濟“加速轉型”。
PPP模式的未來——在規範中前行，助力經濟發展
目前， PPP清庫已接近尾聲，通過對存量項目進行二次規範篩選，不合規的項目已被清理或要求整改，現有入庫項目基本符合要求，“入庫”已經成為對項目的增信措施，這些項目將成為全國PPP項目的標杆，這不僅是對規範優質PPP項目的正向激勵，也是各類主體參與PPP項目實踐的風向標，有利於PPP質量的提升和後續的規範發展。清庫之後，將結束前期“運動式”的發展，可以預見，PPP發展將由量變轉向質變，地方債務也有望下降，PPP將進入常規的良性發展軌道。
從政府端來看，將更加註重夯實項目前期工作，認真履行規劃立項、土地管理、國有資產審批等前期工作程序，規範開展物有所值評價和財政承受能力論證，嚴守10%紅線。推向市場的項目，將更加貼近“運營+績效考核”的PPP本質，而項目類型將傾向於符合頂層設計的惠及民生、扶貧脫貧、“綠水青山”、“美麗中國”等工程。
從社會資本端來看，在降低央企負債率、國企降槓桿作為“去槓桿”的重中之重的背景下，伴隨各種“出表”渠道被封堵，央企、國企雖然仍將是這個市場的主角，但非國有社會資本，尤其是民營企業將得到越來越多的市場份額。而社會資本的性質，將從“以施工為主”過渡到“施工與運營並重”乃至“以運營見長”的企業長袖善舞。
從專家和諮詢機構端來看， 54號文第三條第（三）款明確：“強化諮詢服務監督。全面披露參與示範項目論證、採購、談判等全過程諮詢服務的專家和諮詢機構信息，主動接受社會監督。建立健全諮詢服務績效考核和投訴問責機制，將未妥善履行諮詢服務職責或提供違法違規諮詢意見的專家或諮詢機構，及時清退出PPP專家庫或諮詢機構庫”，專家和諮詢機構將更加註重自身的職業素養、專業水平以及文本質量，“磚家”和低價低質的諮詢機構將寸步難行。同時，定期評估制度的實行，將給專家和諮詢機構提供更多的業務機會。
從資金端來看，目前在“去槓桿”的大環境和“清庫”的影響下，融資難，銀行貸款謹慎；資金貴，利率居高不下，對一些已簽約項目的最終落地以及新項目的推出造成不利影響。但銀根終以宏觀環境正相關，隨著“清庫”態勢的明朗化，資金緊張局面有望緩解。另外，按照23號文的規定，資本金實行“穿透原則”加強核查，市場上可充當資本金的產業社會資本以外的“正規軍”，僅剩下政府引導性的PPP基金及險資等少數資金類型，此類資金將更進一步起到引導、增信作用。
從監管端來看，信息公開透明、社會監督、長效管理機制等制度的落實，將更為有效地遏制和防止各種“亂象”的產生。
PPP市場經過4年多時間的高速發展，暴露了不少問題，而當下一系列嚴管控政策的出臺正當其時，規範政策的頻繁出臺，看似短期掣肘了PPP市場的發展，然而管控的目的是引導與規範，是為了行業整體的健康發展。就清庫政策來看，清理出庫的只是不規範或落地不及時的PPP項目，清庫不是針對PPP機制本身，而是肅清做PPP的不良動機和行為，清庫有利於正本清源，是對現有PPP市場的糾偏，防止PPP市場“劣幣驅逐良幣”，讓真正的規範項目優先得到要素配置，引導整個PPP市場從高速增長到高質量發展，使PPP更好地在供給側結構性改革中發揮作用，促進民間投資，有效提升公共服務供給效率和質量，更好滿足人民群眾日益增長的對美好生活的需要。
未來，PPP模式仍將長期發揮其重要的作用。當前的管控不是目的，而是手段，通過一系列管控政策，對於不規範、踩“紅線”的PPP項目堅決說“不”，杜絕偽PPP項目，不忘“物有所值、公平競爭、長期運營、績效考核”之初心，使PPP項目迴歸正途，平衡好速度與質量的關係，促進PPP市場在規範中發展，在發展中規範，助力我國經濟發展，更好地服務於人民。
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