作者：何帆 , 陳昊 , 魯政委（魯政委系興業銀行、華福證券首席經濟學家、中國首席經濟學家論壇理事）
摘要：
近期，有媒體報道稱，商業銀行投資的地方政府債券的信用風險權重可能由當前的20%調低至0%。
我們認為，根據巴塞爾協議和其他國家地區監管的實際，在滿足一定條件的前提下，地方政府債券的信用風險權重存在調整為0%的可能，但應考慮地方政府專項債券的差異化特徵。
假設地方政府債券的信用風險權重調低至0%，銀行業的核心一級資本充足率可以提升大約0.23個百分點，核心一級資本佔用減少1350億元；考慮稅收和資本佔用等因素，調整後的地方政府債券收益率上可以提升38bp左右。
從債券市場對外開放的角度，此舉可能對於部分海外金融機構參與我國市場存在利好，但各國的具體監管要求存在差異。
關鍵詞：地方政府債券、信用風險權重
近期，有媒體報道稱，商業銀行投資的地方政府債券的信用風險權重可能由當前的20%調低至0%[1]。
那麼，按照國際監管規則，是否可以將地方政府債券信用風險權重調整為0%？權重調整為0%之後，對商業銀行有何影響？
一、國際和國內監管中對於公共部門實體信用風險權重的規定
在商業銀行資本監管範疇下，地方政府屬於公共部門實體，巴塞爾協議和各國監管對於公共部門實體的信用風險權重的規定存在差異。
1、我國的資本監管要求
2012年，原銀監會發布的《商業銀行資本管理辦法（試行）》（銀監會令 2012年第1號，以下簡稱《資本辦法》）中規定：“商業銀行對我國公共部門實體債權的風險權重為20%。我國公共部門實體包括：（一）除財政部和中國人民銀行以外，其它收入主要源於中央財政的公共部門。（二）省級（直轄區、自治區）以及計劃單列市人民政府。商業銀行對前款所列公共部門實體投資的工商企業的債權不適用20%的風險權重。”
可以看出，在我國現有的資本監管中：（1）省級地方政府屬於公共部門實體，省級地方政府發行的地方政府債券適用20%的信用風險權重；（2）地方國有企業發行的債券（包括城投債）的信用風險權重不適用20%，適用一般企業的100%權重。
2、巴塞爾協議的規定
根據巴塞爾委員會2006年發佈的《國際資本計量和資本標準（International Convergenceof CapitalMeasurementand Capital Standards）》（即巴塞爾協議II[2]），對國內的公共部門實體（Public sector entity, PSE）的信用風險權重可以基於各國監管的審慎判斷（nationaldiscretion）：（1）對國內公共部門實體的債權，通常高於對本國主權債權的信用風險權重；（2）本國監管也可以認定，地方政府債權可以視同主權債權，判斷可以基於地方政府獲取收入的能力以及中央政府對其提供擔保等因素，對於地方政府而言，應當具有特定的獲取收入的能力和降低違約風險的機制安排，對於中央政府或地方政府下屬的管理部門和非商業機構，如果有嚴格的融資約束，並且由於特殊的公共地位而不可能破產，則可以將這些債權視同主權債權。
3、美聯儲的資本監管規定
根據美國《銀行控股公司、儲貸機構及州立銀行資本充足率條例》的規定，公共部門實體（Publicsector entity, PSE）指的是州、地方政府及其他主權層級以下的政府下屬機構。對於美國境內公共部門實體，對於其一般債務（Generalobligation），商業銀行應在計算資本充足率時賦予其20%的風險權重；對於其項目收益權債務 (Revenue obligation)，商業銀行則應在計算資本充足率時賦予其50%的風險權重。其中，一般債務（General Obligation）指的是公共部門實體以其信用進行完全擔保的債券或類似形式債務，與我國地方政府一般債券類似。項目收益權債務（RevenueObligation）指的是公共部門實體以債券或類似形式形成，以特定項目收益資金（而非一般稅收資金）進行債務償還的債務，與我國地方政府專項債有一定的相似性。
4、歐盟委員會的資本監管規定
歐盟《資本要求指令4》（CRD IV）相關文件則在規定資產風險權重時，將地方政府與公共部門實體進行了區分。商業銀行對於歐盟成員國內地方政府所形成的債權資產主要有三種風險權重賦予方法：一是當該國司法轄區內中央政府與地方政府獲取收益的方式並無差異、央地風險並無差異，且央地之間有相應安排可以降低地方政府違約風險時，可將該地方政府的風險權重等同於其中央政府。歐洲銀行管理局（EBA）將對外公佈該類地方政府的列表，若歐盟認可等效監管效力的第三國監管機構認為某地方政府符合以上條件，亦可參照執行。由於歐盟規定成員國中央政府以當地貨幣計價的債務風險權重為0%，因此這類地方政府債務風險權重為0%。二是對於不符合第一類情況的歐盟成員國地方政府，其對商業銀行形成的以本幣計價的債務，則應賦予20%的風險權重。三是對於以上兩類情況外的其他情況，則應將該地方政府視同所在國金融機構賦予風險權重。
二、權重下調可能及其影響
1、我國地方政府債券信用風險權重下調的可行性
根據巴塞爾協議的規定，如果地方政府具有特定的獲取收入的能力、不可能破產，則可以將地方政府債權視同對主權的債權。目前，我國的法規中，對於地方政府破產尚未明確規定，但市場通常認為，地方政府債券違約的可能性較小。僅從這一點來說，我國地方政府債券的信用風險權重下調存在可行性。
應當指出的是，我國地方政府發行的地方政府專項債券，與地方政府一般債券的償債來源存在差異，從信用風險水平上，高於地方政府一般債券。根據財政部的相關規定，地方政府專項債券的償債來源主要是對應的政府性基金收入、專項收入、發行專項債券等，並且逐步發展實現項目收益與融資自求平衡的專項債券品種。從上述特徵而言，地方政府專項債券的特徵與美國的項目收益權債務（RevenueObligation）存在一定的相似性，與地方政府一般債券的償債機制存在差異。
2、降低地方債券投資的資本佔用，相應提升風險調整收益率
根據wind統計，截至8月24日，地方政府債券存量的規模為16.7萬億元，其中，一般債券的規模為10.5萬億元，專項債券的規模為6.2萬億元。假設80%的地方政府債券由商業銀行持有，如果地方政府一般債券和專項債券的信用風險權重均由20%調整至0%，則由此計算出的信用風險加權資產將降低2.7萬億元（16.7*80%*20%）。
根據銀保監會披露的數據，2018年第二季度末，商業銀行核心一級資本充足率10.65%，核心一級資本淨額為13.75萬億元。若信用風險加權資產降低2.7萬億元，商業銀行核心一級資本充足率將提升至10.88%，提升0.23個百分點；按照5%的最低核心一級資本要求，核心一級資本佔用下降約1350億元。
假設地方政府債券的信用風險加權係數調整為0，則其風險調整後的收益率也將相應提升。具體而言，從目前商業銀行投資債券的稅率和信用風險權重來看，國債和地方政府債券在免稅效應上基本一致，政策性金融債需要多繳納持有期的利息收入所得稅；國債和政策性金融債的信用風險權重為0%，而地方政府債券的信用風險權重為20%。若地方政府債券的信用風險權重調整為0%，則國債和地方政府債券在稅率和信用風險權重上的係數將完全一致。
我們對各類債券風險調整後的收益率進行測算，假設地方政府債券的風險權重由20%調整至0%，則10年期地方政府債券的風險調整後收益率將提升38bp，高出同期限國債50bp左右。
3、對外國投資者投資我國地方政府債券的影響
假設我國調低地方債風險權重，對於外國銀行購買我國地方債的風險權重是否會有影響呢？
巴塞爾委員會並未對該情況做出明確要求，各國監管部門對持有外國公共部門實體債權的風險權重製定了不同的標準，因此調低地方債風險權重是否能從資本節省方面激勵外國銀行主要取決於其所在國監管機構的規定。具體而言，包括以下情形：
一是參考所在國的商業銀行債權的風險權重。根據我國原銀監會《資本辦法》的規定：“對公共部門實體債權的風險權重與對所在國家或地區註冊的商業銀行債權的風險權重相同”。
二是對於視同主權債權的公共部門實體，使用主權債權的風險權重。根據歐盟《資本要本要求指令4》，一般情況下商業銀行對地方政府債權的風險權重與其所在國金融機構債權風險權重相同；但對於中央政府與地方政府風險一致的情況，可允許央地債權風險權重一致，對於該類地方政府，若其所在國為歐盟成員國，則其風險權重為0%，若為非歐盟成員國，則參照其所在國主權風險權重。
三是參考所在國監管設定的風險權重，同時按照對所在國主權債權的評級，設定公共部門實體的最低標準。以美國為例，美聯儲《銀行控股公司、儲貸機構及州立銀行資本充足率條例》要求，對於外國的公共部門實體，一般根據OECD發佈的國家風險分類（CRC）及其償債來源判斷風險權重。若不考慮我國監管規則，我國OECD CRC分類[3]為2，參照相應表格，則我國地方政府的一般債權風險權重應為50%，項目收益權（Revenue Obligation）債權風險權重為100%。但是，若該公共部門實體所在國調低其司法轄區內公共部門實體債權的風險權重，則美聯儲允許其監管的商業銀行也可按相同標準調低風險權重，但風險權重不得低於公共部門實體所在國主權風險權重。按照美聯儲的規定，美國銀行持有的中國主權風險權重為20%，所以美國銀行持有的中國地方政府債券的最低風險權重為20%，因此即使我國監管部門允許將地方政府債風險權重調降至0%，美聯儲監管的商業銀行也無法調低所持有我國地方政府債的風險權重。故而從資本節省的角度來看，調低地方債風險權重對美國的銀行並無激勵作用。
注：
[1] http://finance.ifeng.com/a/20180821/16461688_0.shtml
[2]《巴塞爾協議III》未對公共部門實體的信用風險權重進行調整。
[3]http://www.oecd.org/trade/xcred/cre-crc-current-english.pdf
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