作者：何帆 , 陈昊 , 鲁政委（鲁政委系兴业银行、华福证券首席经济学家、中国首席经济学家论坛理事）
摘要：
近期，有媒体报道称，商业银行投资的地方政府债券的信用风险权重可能由当前的20%调低至0%。
我们认为，根据巴塞尔协议和其他国家地区监管的实际，在满足一定条件的前提下，地方政府债券的信用风险权重存在调整为0%的可能，但应考虑地方政府专项债券的差异化特征。
假设地方政府债券的信用风险权重调低至0%，银行业的核心一级资本充足率可以提升大约0.23个百分点，核心一级资本占用减少1350亿元；考虑税收和资本占用等因素，调整后的地方政府债券收益率上可以提升38bp左右。
从债券市场对外开放的角度，此举可能对于部分海外金融机构参与我国市场存在利好，但各国的具体监管要求存在差异。
关键词：地方政府债券、信用风险权重
近期，有媒体报道称，商业银行投资的地方政府债券的信用风险权重可能由当前的20%调低至0%[1]。
那么，按照国际监管规则，是否可以将地方政府债券信用风险权重调整为0%？权重调整为0%之后，对商业银行有何影响？
一、国际和国内监管中对于公共部门实体信用风险权重的规定
在商业银行资本监管范畴下，地方政府属于公共部门实体，巴塞尔协议和各国监管对于公共部门实体的信用风险权重的规定存在差异。
1、我国的资本监管要求
2012年，原银监会发布的《商业银行资本管理办法（试行）》（银监会令 2012年第1号，以下简称《资本办法》）中规定：“商业银行对我国公共部门实体债权的风险权重为20%。我国公共部门实体包括：（一）除财政部和中国人民银行以外，其它收入主要源于中央财政的公共部门。（二）省级（直辖区、自治区）以及计划单列市人民政府。商业银行对前款所列公共部门实体投资的工商企业的债权不适用20%的风险权重。”
可以看出，在我国现有的资本监管中：（1）省级地方政府属于公共部门实体，省级地方政府发行的地方政府债券适用20%的信用风险权重；（2）地方国有企业发行的债券（包括城投债）的信用风险权重不适用20%，适用一般企业的100%权重。
2、巴塞尔协议的规定
根据巴塞尔委员会2006年发布的《国际资本计量和资本标准（International Convergenceof CapitalMeasurementand Capital Standards）》（即巴塞尔协议II[2]），对国内的公共部门实体（Public sector entity, PSE）的信用风险权重可以基于各国监管的审慎判断（nationaldiscretion）：（1）对国内公共部门实体的债权，通常高于对本国主权债权的信用风险权重；（2）本国监管也可以认定，地方政府债权可以视同主权债权，判断可以基于地方政府获取收入的能力以及中央政府对其提供担保等因素，对于地方政府而言，应当具有特定的获取收入的能力和降低违约风险的机制安排，对于中央政府或地方政府下属的管理部门和非商业机构，如果有严格的融资约束，并且由于特殊的公共地位而不可能破产，则可以将这些债权视同主权债权。
3、美联储的资本监管规定
根据美国《银行控股公司、储贷机构及州立银行资本充足率条例》的规定，公共部门实体（Publicsector entity, PSE）指的是州、地方政府及其他主权层级以下的政府下属机构。对于美国境内公共部门实体，对于其一般债务（Generalobligation），商业银行应在计算资本充足率时赋予其20%的风险权重；对于其项目收益权债务 (Revenue obligation)，商业银行则应在计算资本充足率时赋予其50%的风险权重。其中，一般债务（General Obligation）指的是公共部门实体以其信用进行完全担保的债券或类似形式债务，与我国地方政府一般债券类似。项目收益权债务（RevenueObligation）指的是公共部门实体以债券或类似形式形成，以特定项目收益资金（而非一般税收资金）进行债务偿还的债务，与我国地方政府专项债有一定的相似性。
4、欧盟委员会的资本监管规定
欧盟《资本要求指令4》（CRD IV）相关文件则在规定资产风险权重时，将地方政府与公共部门实体进行了区分。商业银行对于欧盟成员国内地方政府所形成的债权资产主要有三种风险权重赋予方法：一是当该国司法辖区内中央政府与地方政府获取收益的方式并无差异、央地风险并无差异，且央地之间有相应安排可以降低地方政府违约风险时，可将该地方政府的风险权重等同于其中央政府。欧洲银行管理局（EBA）将对外公布该类地方政府的列表，若欧盟认可等效监管效力的第三国监管机构认为某地方政府符合以上条件，亦可参照执行。由于欧盟规定成员国中央政府以当地货币计价的债务风险权重为0%，因此这类地方政府债务风险权重为0%。二是对于不符合第一类情况的欧盟成员国地方政府，其对商业银行形成的以本币计价的债务，则应赋予20%的风险权重。三是对于以上两类情况外的其他情况，则应将该地方政府视同所在国金融机构赋予风险权重。
二、权重下调可能及其影响
1、我国地方政府债券信用风险权重下调的可行性
根据巴塞尔协议的规定，如果地方政府具有特定的获取收入的能力、不可能破产，则可以将地方政府债权视同对主权的债权。目前，我国的法规中，对于地方政府破产尚未明确规定，但市场通常认为，地方政府债券违约的可能性较小。仅从这一点来说，我国地方政府债券的信用风险权重下调存在可行性。
应当指出的是，我国地方政府发行的地方政府专项债券，与地方政府一般债券的偿债来源存在差异，从信用风险水平上，高于地方政府一般债券。根据财政部的相关规定，地方政府专项债券的偿债来源主要是对应的政府性基金收入、专项收入、发行专项债券等，并且逐步发展实现项目收益与融资自求平衡的专项债券品种。从上述特征而言，地方政府专项债券的特征与美国的项目收益权债务（RevenueObligation）存在一定的相似性，与地方政府一般债券的偿债机制存在差异。
2、降低地方债券投资的资本占用，相应提升风险调整收益率
根据wind统计，截至8月24日，地方政府债券存量的规模为16.7万亿元，其中，一般债券的规模为10.5万亿元，专项债券的规模为6.2万亿元。假设80%的地方政府债券由商业银行持有，如果地方政府一般债券和专项债券的信用风险权重均由20%调整至0%，则由此计算出的信用风险加权资产将降低2.7万亿元（16.7*80%*20%）。
根据银保监会披露的数据，2018年第二季度末，商业银行核心一级资本充足率10.65%，核心一级资本净额为13.75万亿元。若信用风险加权资产降低2.7万亿元，商业银行核心一级资本充足率将提升至10.88%，提升0.23个百分点；按照5%的最低核心一级资本要求，核心一级资本占用下降约1350亿元。
假设地方政府债券的信用风险加权系数调整为0，则其风险调整后的收益率也将相应提升。具体而言，从目前商业银行投资债券的税率和信用风险权重来看，国债和地方政府债券在免税效应上基本一致，政策性金融债需要多缴纳持有期的利息收入所得税；国债和政策性金融债的信用风险权重为0%，而地方政府债券的信用风险权重为20%。若地方政府债券的信用风险权重调整为0%，则国债和地方政府债券在税率和信用风险权重上的系数将完全一致。
我们对各类债券风险调整后的收益率进行测算，假设地方政府债券的风险权重由20%调整至0%，则10年期地方政府债券的风险调整后收益率将提升38bp，高出同期限国债50bp左右。
3、对外国投资者投资我国地方政府债券的影响
假设我国调低地方债风险权重，对于外国银行购买我国地方债的风险权重是否会有影响呢？
巴塞尔委员会并未对该情况做出明确要求，各国监管部门对持有外国公共部门实体债权的风险权重制定了不同的标准，因此调低地方债风险权重是否能从资本节省方面激励外国银行主要取决于其所在国监管机构的规定。具体而言，包括以下情形：
一是参考所在国的商业银行债权的风险权重。根据我国原银监会《资本办法》的规定：“对公共部门实体债权的风险权重与对所在国家或地区注册的商业银行债权的风险权重相同”。
二是对于视同主权债权的公共部门实体，使用主权债权的风险权重。根据欧盟《资本要本要求指令4》，一般情况下商业银行对地方政府债权的风险权重与其所在国金融机构债权风险权重相同；但对于中央政府与地方政府风险一致的情况，可允许央地债权风险权重一致，对于该类地方政府，若其所在国为欧盟成员国，则其风险权重为0%，若为非欧盟成员国，则参照其所在国主权风险权重。
三是参考所在国监管设定的风险权重，同时按照对所在国主权债权的评级，设定公共部门实体的最低标准。以美国为例，美联储《银行控股公司、储贷机构及州立银行资本充足率条例》要求，对于外国的公共部门实体，一般根据OECD发布的国家风险分类（CRC）及其偿债来源判断风险权重。若不考虑我国监管规则，我国OECD CRC分类[3]为2，参照相应表格，则我国地方政府的一般债权风险权重应为50%，项目收益权（Revenue Obligation）债权风险权重为100%。但是，若该公共部门实体所在国调低其司法辖区内公共部门实体债权的风险权重，则美联储允许其监管的商业银行也可按相同标准调低风险权重，但风险权重不得低于公共部门实体所在国主权风险权重。按照美联储的规定，美国银行持有的中国主权风险权重为20%，所以美国银行持有的中国地方政府债券的最低风险权重为20%，因此即使我国监管部门允许将地方政府债风险权重调降至0%，美联储监管的商业银行也无法调低所持有我国地方政府债的风险权重。故而从资本节省的角度来看，调低地方债风险权重对美国的银行并无激励作用。
注：
[1] http://finance.ifeng.com/a/20180821/16461688_0.shtml
[2]《巴塞尔协议III》未对公共部门实体的信用风险权重进行调整。
[3]http://www.oecd.org/trade/xcred/cre-crc-current-english.pdf
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