後勤服務社會化是市場經濟條件下機關後勤體制改革的趨勢和方向。近年來，各級各地積極探索機關後勤服務社會化改革，取得不少成效，但也面臨不少問題。隨著黨和國家機構改革的深化，隨著政府購買服務改革的推進，社會化改革挑戰和機遇並存、壓力與動力交織。我們必須適應新形勢、貫徹新理念、落實新要求，深化機關後勤服務社會化改革，努力為機關職能運轉提供更加優質高效的後勤保障。
一、機關後勤服務社會化改革背景
我國傳統的機關後勤服務是在計劃經濟體制下發展起來的，其供給制、福利性、小而全、封閉式的自我服務模式，越來越不適應市場經濟體制改革和行政管理體制改革要求，也在很大程度上束縛了後勤工作自身發展，因此必須進行改革，而社會化則是改革的基本方向。
（一）政策驅動
機關後勤體制改革及相關政策，為後勤服務社會化提供了直接驅動。早在l993年，中編辦、國管局印發《國務院各部門後勤機構改革實施意見》，就明確機關後勤機構改革要以後勤服務社會化為目標。1998年，國務院辦公廳轉發國管局、中編辦《關於深化國務院各部門機關後勤體制改革的意見》，進一步強調機關後勤體制改革要堅持服務社會化的方向，推進後勤服務商品化、市場化。特別是圍繞政府購買服務改革要求，2014年，財政部等部門印發《政府購買服務管理辦法（暫行）》，明確政府履職所需輔助性事項，如後勤管理領域中適宜由社會力量承擔的服務事項，應當實施向社會力量購買服務。為適應改革要求，國管局在《機關事務工作“十三五”規劃》中強調，要按照政事分開、事企分開、管辦分離的要求，進一步推進後勤服務社會化改革，加大機關向社會力量購買後勤服務力度，凡不涉密的後勤服務項目都應通過向市場購買服務方式提供。
（二）產業支撐
社會服務業的快速發展為機關後勤服務社會化提供了有力支撐。以北京地區為例，服務業發展業態全、規模大，整體水平比較高。如餐飲領域有A級餐飲單位2000餘家，住宿領域有三星級以上酒店370餘家，物業領域有物業服務二級以上資質企業340餘家。隨著行業兼併重組，出現了一批如首旅集團集住宿、餐飲、物業、會議等各種服務於一體的國有大型服務企業集團，為機關後勤服務社會化提供了更加有利的條件。而從全國範圍改革實踐看，像長三角、珠三角等地區的機關後勤服務社會化之所以走在全國前列，除了改革力度更大、經費保障更足等原因，特別重要的一點是這些地區服務業相對發達，能夠充分滿足機關後勤服務需要，並且伴隨社會化改革，湧現了一批在機關後勤服務領域取得顯著成績、積累了豐富經驗的大型服務企業集團，為後勤服務社會化提供了更加有力的支撐。
（三）自身壓力
市場經濟條件下傳統後勤服務模式面臨的困難和壓力，比如自辦自管、花錢養人帶來的職工老化問題，設備更新、技術升級折射的能力不足問題，供給後勤、福利後勤造成的效益偏低問題，都在客觀上要求機關後勤服務走向市場、融入社會，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，積極引入社會化專業力量為機關提供後勤服務。特別是在會議、住宿、餐飲等勞動密集型服務領域，受近年來社會上勞動力相對減少和勞動力成本上升的影響，人員流動加快，給後勤服務與管理帶來沉重壓力。因此，積極探索社會化改革，引進和藉助社會力量很有必要。
二、機關後勤服務社會化改革現狀及存在問題
總體來看，經過多年改革和發展，各級黨政機關大多已走上後勤服務社會化道路，現有後勤服務部門在實施“走出去、引進來”的過程中，整合服務資源、轉換服務機制，特別是綜合採取項目外包、購買服務等模式，“花錢買服務、做事不養人”“讓專業的人做專業的事”，改進了服務方式、優化了服務體系，有力提高了後勤服務質量和效益。但也要看到，後勤服務社會化改革地區發展不平衡、不充分等問題還比較突出，後勤行政管理與服務部門關係不順暢、配套政策不完善等情況還較多存在，隨著社會化改革的深入，利益牽扯更多、制約因素更多。
（一）改革現狀
國家層面。按照上述中編辦〔1993〕33號等文件精神，中央和國家機關較早地實現了管理與服務職能相分離，後勤管理職能大多劃入各部門辦公廳（室），除中科院組建後勤服務公司外，各部門普遍組建了事業性質的機關服務中心，機關服務中心下轄各類服務實體，初步形成了“小管理、大服務、多實體”的後勤保障格局。超過半數的部門建立了後勤服務費用結算制度，多數部門在機關服務中心設立了單獨的財務處，對經營性服務實體實行“自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展”的管理模式，可對外開展經營服務，具備條件的實現了企業化改制。開放機關後勤服務市場，在會議服務、接待服務、物業管理、機關餐飲等方面，越來越多地引入社會力量提供。據國管局統計，目前中央和國家機關各部門已有近七成的後勤服務項目由社會力量提供。應該說，通過引入社會力量，壓縮了後勤隊伍，降低了財政負擔，為機關甩開自辦後勤的包袱，集中精力抓好中心工作提供了有力支持。
省市層面。圍繞後勤服務社會化，各省市都進行了不斷的探索與嘗試，但發展程度各不相同。經濟發達地區和行政體制改革力度比較大、實行黨政機關集中辦公的省市，後勤服務社會化步伐往往邁得更快，力度也更大。統計數據顯示，部分省市黨政機關集中辦公區九成以上後勤服務項目已經社會化。起步比較早的如上海市，1995年就著手推進社會化改革，2013年完成社會化改革。通過整合機關後勤服務實體，組建了國有獨資的上勤集團公司，統一承擔市級機關集中辦公區物業、安保、消防、綠化等服務工作。力度比較大的如四川省，2015年制定出臺了《省本級政府購買機關後勤服務實施意見》《省直機關後勤服務社會化管理標準》，從2016年起全面推行政府購買機關後勤服務，凡適合社會力量承擔的機關後勤服務事項，均採取政府購買服務方式予以保障。結合事業單位改革和政府購買服務改革，部分改革相對滯後的省市都在加快改革步伐，如雲南省近期召開省級機關後勤服務社會化改革動員會議，全面啟動省級機關後勤服務社會化改革。
（二）存在問題
體制性障礙。機關後勤行政管理與服務雖然從機構上實現了分離，但職能上的分離還不徹底，兩者之間還存在職責劃分不清的情況。後勤服務部門作為機關直屬的法人事業單位，在不少單位定位還比較模糊，缺乏必要的財務自主權。特別是在事業單位分類改革中，後勤服務部門始終沒有明確定位，至今尚未完成分類，這給機關後勤服務社會化的深入推進帶來很大制約。此外傳統的供給後勤、福利後勤帶有剛性，自辦自管模式帶有慣性，後勤服務社會化改革還面臨很強的思想認識障礙。
結構性矛盾。後勤服務社會化過程中，既要引進社會力量、又要安置原有職工，既要突出事業屬性、又要兼顧經濟效益，既要提高服務質量、又要節省服務成本，如何處理好不同職能部門和利益主體之間的關係，給後勤工作帶來很多難題。而且除了經費緊張外，後勤服務社會化還面臨不少現實制約，如設備維修方面，不少機關由於建設年代較長、長期建管分離以及近些年實行招標採購的影響，現有後勤設施設備新老交叉、來源不一、型號繁多，情況比較複雜，完全實行社會化維修可能難度較大。
政策性問題。無論是項目外包還是購買服務，由於政策制度不配套，在實際運行中都可能面臨問題。如設備委託管理，根據現行招標政策，受託企業很難長期負責管理，所以在合同期內可能並不愛惜機關的設備。由於人員勞務派遣，工資待遇由勞務公司負責核算，機關只負責監管使用，對其缺乏必要的激勵機制，因此需要加班加點時，派遣人員的積極性可能有限。購買整體服務，在現行採購模式下，經費投入是固定的，機關對服務企業的約束機制相對容易實現，但激勵機制難以落實，因而難以持續調動企業的積極性。
三、進一步深化機關後勤服務社會化改革的思路
深入貫徹《中共中央關於深化黨和國家機構改革的決定》，結合黨和國家機構深化改革，在優化完善機關後勤體制的基礎上，總結借鑑各級各地改革經驗，充分發揮服務業資源優勢，以社會力量為基本依託，以購買服務為主要模式，著力構建與機關履職需要相適應、與市場經濟發展相銜接的新型後勤服務體系，為機關建設與發展提供更加有力的後勤保障。
（一）聚焦兩個方向
保留事業單位。機關後勤服務屬於為機關行使職能提供支持保障的服務，是非基本公共服務。根據政府購買服務改革要求，參考中編辦副主任牛佔華2018年5月25日在《人民日報》的署名文章，機關後勤服務凡是能交給市場的都要交給市場，剩下不能或不宜由市場提供的服務，連同對購買服務的監管等職能，可由後勤服務部門來承擔，後勤服務部門可考慮劃入為機關提供支持保障的公益事業單位，“優化職能和人員結構，同機關統籌管理”。
併入行政部門。如果絕大部分機關後勤服務都能由社會力量承擔，後勤服務社會化的程度非常高，那麼可以借鑑上海等地模式，考慮撤銷後勤服務部門，將其服務監管等職能和少部分服務職能與後勤行政管理職能合併，實行所有後勤事務集中統一管理的大後勤體制，切實做到“一類事項原則上有一個部門統籌、一件事情原則上由一個部門負責”，從根本上解決機關後勤體制內部存在的矛盾問題。
（二）把握三個原則
著眼全局，統籌規劃。後勤服務作為機關建設與發展的重要保障，其社會化改革不僅牽涉後勤服務部門自身，而且具有明顯的外部效應，事關機關工作全局，必須加強頂層設計，注重統籌規劃，確保後勤服務社會化的正確目標和方向。要樹立全局意識、強化整體觀念，對後勤服務社會化統籌謀劃設計，深入研究論證，防止碎片化、零散式改革。要破除思想障礙、凝聚改革共識，充分聽取相關部門的意見建議，積極爭取相關部門的協同配合，著力解決存在的瓶頸和制約，確保改革順利進行。
因事制宜，穩步推進。機關後勤服務社會化改革是一項系統性工程，既要統籌謀劃、整體設計，更要精心組織、穩步推進。要綜合考慮財力、政策、保密等因素，堅持穩中求進、逐步推開，堅持質量為先、兼顧速度，針對不同的服務項目，科學合理地確定社會化路徑。如在項目選擇上要由易到難，可先行對一些非關鍵部位、非核心區域的服務項目實行社會化。在模式選擇上要由淺到深，如果不能引進服務團隊，可先引進管理團隊；如果也不能引入管理團隊，可先引入標準規範。
以人為本，服務為先。後勤服務社會化改革關係機關職能的正常運轉，也關係後勤職工的切身利益。必須堅持以人為本的指導思想和為機關服務的根本宗旨，處理好服務與經營、集體與個人的關係，兼顧好機關、企業、職工等各方面利益。重點是加強對服務企業的服務規範，對不同性質的服務項目採取不同的政策導向。對側重經營屬性的項目，允許企業按照市場原則開展經營；對側重公益屬性的項目，必須堅持服務為先，綜合採取激勵和約束手段，強調提供質優價廉的服務。
（三）突出四個重點
明確服務分類。明確服務分類是後勤服務社會化改革特別是向社會力量購買服務的重要前提。要根據政策制度規定，結合機關工作實際，對後勤服務項目全面系統梳理，綜合評估論證。重點釐清哪些服務項目涉及機關工作關鍵部位、核心區域，哪些服務項目涉及安全保密、具有特殊要求，在此基礎上綜合考慮現實可能性、服務可靠性，合理區分哪些服務項目能由社會力量承擔、可由市場配置資源，哪些服務項目不能或不宜由市場配置資源，從而為推動服務改革、優化服務體系提供依據。
健全制度規範。健全制度規範是後勤服務社會化改革的重要支撐。要總結各級各地經驗做法，建立健全後勤服務社會化相關制度體系，推動後勤服務社會化有序進行。重點是在完成服務分類的基礎上，建立健全後勤服務項目基本目錄制度，結合政府購買服務改革，將購買後勤服務納入購買服務指導目錄。圍繞“怎麼買、怎麼管”，制定完善購買服務管理辦法，對購買主體、承接主體、購買內容、購買程序、服務標準、績效評價以及獎懲措施等內容和環節做出全面系統規範，為向社會力量購買服務提供基本遵循。
加強服務監管。加強服務監管是後勤服務社會化改革的必然要求。要樹立服務與監管同步的思想，隨著服務機制和保障方式的變化，不斷健全監管機構、完善監管機制、提升監管能力，切實加強對服務企業的綜合監管，確保監管到位、服務落實。要樹立服務與監管共贏的意識，加強與服務企業的溝通交流，相互理解、相互尊重、相互支持，不斷增進服務企業對機關後勤工作的責任感和榮譽感，努力營造團結和諧、共建共贏的良好氛圍。
完善相關保障。推進後勤服務社會化改革，還要堅持問題導向，完善相關保障。要妥善安置人員，確保平穩過渡。要落實經費保障，按照優質高效節約的原則，科學測算購買服務所需經費，按照政府購買服務相關規定納入財政預算予以保障。要強調安全保密，加強對購買服務特別是服務企業進駐退出的全過程管控，確保改革安全穩定。
本文作者系中央黨校機關服務局副局長。
歡迎訂閱中國黨政幹部論壇
全國中文核心期刊 | 中國期刊全文數據庫全文收錄期刊 | RCCSE中國核心學術期刊 | 國家新聞出版廣電總局學術期刊認定A類
解疑釋惑·切磋交流·探索創新
閱讀更多 中國黨政幹部論壇 的文章
