省內財政分權每增加1%，省內城市集聚就增加0.078%。
楊鳴宇/政見觀察員
最近有篇地理分析文章討論了一個熱門問題：中國的省會們為什麼都越來越大？其實不光是省會，大城市們普遍都越來越大。
無論在發達國家還是發展中國家，人口總是集中於少數大城市。大城市的生活是令人嚮往的，比如更多的工作機會、更高的收入、更豐富的文化生活、更完善的基礎設施等，這些都意味著人們能夠獲得更高的生活水平。這種人口往少數大城市集中的現象稱為“城市集聚”。經典的城市研究文獻認為，雖然交通設施、資本投資和人力資源等因素對於大城市的誕生有重要影響，但城市集聚被認為是一個自發的過程。
中國當然也有城市集聚的現象，但是在空間上的表現並不平均。總體而言，東部和中部的集聚程度要高於西部。而這種“次國家”層面的城市集聚差異並不能很好的被經典文獻所解釋，因為它們通常把一國視為是一個整體來進行研究。為了彌補既有研究在這方面的缺陷，同時為了解釋中國各省的城市集聚差異，最近一篇發表於美國《城市事務雜誌》(Journal of Urban Affairs)上的研究指出，除了經典研究文獻提到的因素外，確實存在一些具有“中國特色”的因素髮揮著顯著作用。具體而言，一些政治經濟制度安排，例如中國的財政分權制度，是影響中國城市集聚的重要因素。
中國的中央政府劃定中央和省級政府之間的財政分權程度和細節安排；省內的分權情況則是省政府的權限，因省而異。原則上省政府負有協調平衡省內城市發展差異的義務，然而由於一省之內，地方層面（特別是市與市）事實上存在經濟發展上的競爭關係。因此假如一省內的財政分權越高（也就是省被市分走的權越多），意味著省政府能夠平衡城市發展差異的能力就越有限。由此推論，財政分權越高的省份將會出現越明顯的城市集聚。
為了具體分析財政分權的影響，研究者使用了一個包含25個省份（不包含直轄市、西藏和青海）1994-2015年的面板數據。其中作為因變量的城市集聚用一省內核心城市佔全省的生產總值比例來衡量（城市集聚也可以使用人口的集聚程度來衡量，不過城市層面的數據口徑變化較大，計算起來相對複雜；因此用國際上常用的大城市經濟份額來衡量）。
作為主要自變量的財政分權，則是以省以下地方政府的財政支出佔一省財政支出的比例來衡量（關於財政分權的衡量過去五年已有一些定論，多數研究不再使用全省財政支出佔全國支出的比重，而是用省以下地方政府[包括市縣鄉]財政支出佔全省總的財政支出作為分權的指標，見政見文章：越依賴中央轉移支付的省，越少向下級政府撥款http://cnpolitics.org/2014/03/determinants-of-expenditure-decentralization/ ）。按此指標，中國的省內財政分權程度高達72.38%，這意味著超過七成的公共支出都是由省以下的地方政府來完成。從空間上而言，東部的財政分權(平均高於75%)要高於中部和西部。
隨後的固定效應分析結果顯示：省內財政分權每增加1%，省內城市集聚就增加0.078%。在運用2SLS和GMM等處理內生性等問題後，結果和固定效應模型的估計差異不大。
這裡值得一提的是，財政分權並不總是和城市集聚正相關。事實上，直至第十個年五年計劃（2001-2005）之前，中央政府在政策取態上是不鼓勵發展大城市的。如果把面板數據劃分為1994-2003和2004-2015兩個時期，在1994-2003期間財政分權和城市集聚反而是負相關關係。這意味著可能還有其他因素或機制影響著財政分權和城市集聚之間的關係，需要未來研究進一步去發掘。進入21世紀，在中央政府支持大城市發展戰略後，財政分權對大城市起到了顯著的作用。研究顯示了中央政府政策和態度對地方發展的影響，以及對大城市發展鼓勵之後的城市集聚效應。這些發展經驗都對其他發展中國家的發展很有啟發。
最後，研究者雖然並未對城市集聚的好壞作出價值判斷（研究者試圖保持價值中立，因此對內地當前關於大城市病及省內的經濟不平等的爭論沒有太多的切入和討論），但研究者表達了財政分權下的城市集聚可能加劇省內城市發展不均衡的擔憂。假如發展城市是為了給人們創造更好的生活，那麼必須有相應的政策來平衡上述集聚和不均衡帶來的負面影響。
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參考文獻
Alfred M. Wu, Lin Ye & Hui Li, “The Impact of Fiscal Decentralization on Urban Agglomeration: Evidence from China”, Journal of Urban Affair, 2018, first view.
Alfred M. Wu & Wen Wang. “Determinants of Expenditure Decentralization: Evidence from China”, World Development46, 2013: 176-184.
World Bank. China: National Development and Subnational Finance, A Review of Provincial Expenditures.Washington: World Bank, 2002: 1-164.
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