这几天，关于自然资源部“三定”方案正式公布的新闻，广受关注。社会大众关注的重点，不仅在于此轮机构改革的超级部门的职能、机构和编制最终尘埃落定，更在于掌握山水林田地湖草矿等各类资源审批与规划权的自然资源部，将如何依据“三定”方案，统一行使全民所有的自然资源资产所有权人的职责， 破除多年来自然资源管理体制存在的弊端，提高管理能效，惠及百姓福祉。
从分散到集中，是自然资源管理的必然趋势
放眼其他国家，自然资源管理在经济社会发展中，都经历由粗放管理到精细化、专业化管理的过程。换句话说，从分散到集中，是自然资源管理的必然趋势。比较典型的如俄罗斯，其将分散的管理机构合并建立自然资源部，经历的就是一个从分散到集中的变革。
回顾咱们国家对自然资源的管理历程，管理权由分散到集中，其实一直是一个方向性的过程，只是推进的进程有快有慢。
第一次集中，发生在1998年成立的国土资源部。当年新组建的国土资源部，就是由原来的地质矿产部、国家土地管理局、国家海洋局和国家测绘局共同组建而成。
国土资源部成立之前，土地、矿产、海洋三大自然资源的管理权分别属于原来的国家土地管理局、地质矿产部、国家海洋局。
如果论历史，履行矿产资源管理职能的地质矿产部的“资历”最老。这一老部门最早可追溯到1950年，当时的全国地质工作计划指导委员会和矿产地质勘探局是其前身，后来经过多轮机构改革，被进行了多次调整，先是地质部，然后是国家计划委员会地质总局，后来是地质矿产部，直到1998年被并入国土资源部。而作为统管全国土地和城乡地政的国家土地管理局，要比地质矿产部的“资历”年轻30多岁，是在1986年才成立的国务院直管局。其成立的背景，是因为改革开放初期，全国各地大干快上搞建设，几年时间全国耕地面积净减少近5000万亩，是出于对耕地资源保护的考虑而设立的。
国土资源部成立后，虽然土地、矿产、海洋三大资源集中到了一个部门管理，但大量的其它自然资源的管理权仍然分散在各个相关部门，多头管理的弊端，在自然资源管理领域仍然没有得到很好的改变。
所以，之前国务院出台了不少保护自然资源的政策文件，但具体到实施阶段便很难推进，根源就在于管理不集中，多头管理，有的部门只执行自己部门的上级文件，其他部门的文件只是敷衍了事。
多一份职能，就多一份责任与担当
如今，整合了国土资源部的大部分职责与发改委、住建部、水利部等7个部门的空间规划、资源调查、确权登记等职责的自然资源部, “三定”之后，拥有21项职责，25个内设机构，3类派出机构以及691名自然资源部机关行政编制,如果与2008年版的国土资源部“三定”方案相比，不难发现，职责多了4项，主要内设机构多了10个，行政编制则增加了325名。“大扩容”已是不争的事实。
与“大扩容”相伴的，是其职能同样发生了转变。根据刚落地的“三定”方案，自然资源部不仅要落实中央关于统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责的要求，还要强化顶层设计，发挥国土空间规划的管控作用，为保护和合理开发利用自然资源提供科学指引。因此，将承担土地制度改革、规划体系改革、生态空间用途管制机制建设和自然资源开发管理制度改革等多项改革重任，
这些职能上的转变，从其内设机构及职责就可以看出端倪。其中，新设立的国土空间规划局、国土空间用途管制司、自然资源所有者权益司等机构及其承担的职责备受关注。
备受关注的原因在于，相对而言，这些机构与地方经济发展，与老百姓的利益关联度更高。比如国土空间规划局，将主导经济社会发展的三大核心规划——主体功能区规划、城乡规划、土地利用规划。再比如自然资源所有者权益司，其承担着拟订全民所有自然资源资产管理政策，建立全民所有自然资源资产统计制度，承担自然资源资产价值评估和资产核算工作。编制全民所有自然资源资产负债表，拟订相关考核标准，拟订全民所有自然资源资产划拨、出让、租赁、作价出资和土地储备政策，承担报国务院审批的改制企业的国有土地资产处置。每一项职责，都与地方经济发展和老百姓的利益息息相关。
新的管理体制下，将面临哪些挑战？
自然资源是我们赖以生存和发展的物质基础，天然具有全局性、战略性、基础性和不可替代性的地位。作为经济社会发展的核心要素和空间载体，其重要性不言而喻。
“三定”方案明确自然资源部作为公有自然资源的所有权人代表，今后，自然资源管理领域管理职责不清、多部门审批等问题或将得到解决。但不少专家认为，仅仅组建一个新部门，并不能直接解决自然资源管理领域累积的深层次问题，新的管理体制下，面临的挑战依然巨大。
今年“两会”期间，全国政协委员、全国社保基金理事会理事长楼继伟谈到机构改革时举的例子，令人印象深刻。他说：“一只蛤蟆跳进水里，归农业部管，蹦到岸上就归林业局管。”“我种牡丹归林业局管，改种芍药就得归农业部，因为前者是木本，后者是草本。”这些话看似荒谬，却一语道破多头管理的弊端。
成立自然资源部之前，山、水、林、田、湖、草等各类自然资源分散在不同部门，各个部门为了经济效益过度开发，很容易忽视生态保护，从而导致“公地悲剧”。现在全部归口到一个部门，能否解决上述问题并实现自然资源的整体保护和系统修复？上至高层，下至百姓，都寄予厚望。
愿望与现实，往往隔着很长的距离。
摆在自然资源管理者面前的第一道难题，就是对自然资源资产的核算，比如某一座山林值多少钱？这片湖的生态价值是多少？
对此，国务院发展研究中心研究员李维明指出，中国长期过度强调自然资源的经济价值，忽视和削弱了它们的生态价值、文化价值，“建立自然资源资产产权制度，是生态文明体制改革的重点和难点”。
从今年起，领导干部自然资源资产离任审计由试点进入全面推开阶段。据新华社报道，“尽管从中央到地方都有过表态，但考核执行情况都“不尽如人意”。可见，如何 对地方主政官员进行生态考核是一个绕不开的难题。
究其原因，一方面，由于自然资源资产种类较多，管理职能划分条块分割、事权交叉不统一，其数据分散且取数难度大，可比性不足，影响了审计评价的客观性和科学性。开展领导干部自然资源资产离任审计，首先要有较为科学合理的计量和评价标准。但是，如何界定自然资源资产、如何进行价值计量，特别是如何对自然资源的保护、开发和利用进行较为准确的计量和客观评价，都是开展自然资源资产离任审计的难点。另一方面，尽管近年中央环保督查严格，地方政绩依据仍然是经济发展，在对自然资源的利用仍然是考虑经济效应。这方面的难度更大。
在资源管理过程中，如何处理好央地关系，也是一个不容忽视的挑战。资源管理体制中中央与地方矛盾突出，二者所有权与管理权不匹配，极易造成资产流失，同时二者权益和责任分配亦不合理，地方往往承担过多责任，但获得较少收益，影响其积极性。如何给予地方发展空间，调动其积极性，是绕不过去的问题。
至于广受老百姓诟病的规划打架、政出多门等问题，在具体的改革中对规划进行整合，解决好终端规划打架、多规无法合一的问题，真正实现多规合一，要走的路，依然很长。
目前，我国在空间序列上有两大规划：一是土地利用总体规划，二是城市规划。从过去20年看，土地利用总体规划、城市规划，再加上社会经济发展规划，是国家规划编制最核心的三大规划，分别由原国土部、住建部、国家发改委主持，其中矛盾由来已久。理论上的 “发展规划管目标，土地利用管指标，城市规划管坐标”的格局现实中一直无法实现，而当规划衔接不能实现时，就会造成制度缝隙。
清华同衡规划设计研究院院长袁昕曾向21世纪经济报道记者指出，目前的规划制度改革思路，是从顶层制度设计上将国土空间利用的管理和监督职责由自然资源部统一行使，有利于改善过去部门条块分割、空间规划体系破碎所带来的弊端，通过资源和事权的整合实现更好的资源配置能力，但要实现规划管理机制的打通，还需要长时间的探索。
此外，我国自然资源的空间组合不够合理，自然资源分布与经济重心错位，后备自然资源（如耕地资源）不足，资源产出率低，自然资源产权制度亟待完善，自然资源生态修复资金短缺、部门协调等难题，对自然资源管理部门而言，都是绕不过去的现实挑战。
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