土地制度是理解改革開放以來中國的工業化、城市化的重要視角；但是，中國這種土地制度下的徵地成本的降低，並不是沒有負面效應的。
中國各級地方政府大量低補償地徵用農民的承包地，這對工業發展來說當然是好事，但失地農民也有得不到補償的現象，激發了社會矛盾。此外，1994年分稅制改革以後，地方政府對土地財政依賴性太高。在這樣的模式下，一個地方如果工業園區招商引資成功，資本和人員的大規模聚集就會導致周邊地價上升，從而帶動商品住房和商業用房的建設，最終由進城人員來購買比較貴的住房。地方政府雖然從工業批租中虧了錢，卻能從商業批租中把錢賺回來。如果這個循環完成了，經濟發展就是健康的。如果招商引資失敗，大量房子造好了，就會成為鬼城。就中國（尤其是沿海地區）的發展歷程而言，這種發展模式是非常曲折的。有成功的也有失敗的。
首先，土地制度對經濟發展的促進作用，也增強農民對徵地損失的消化能力。
隨著工業化不斷擴大內部市場，失地農民轉向城市工商業就業，經濟收入實現極大改善。有些農民還抓住機會成為企業家。因此，農民雖然有牢騷，但並沒有普遍出現群體性抗議事件。個別的抗議事件往往都是因為土地補償款分配不均——烏坎事件就是如此。這也在一定程度上解釋了我們的轉型為什麼相對較為平穩。
另外，地方政府在財政充足之後，對農民的補償力度也逐漸加大。事實上，地方政府有時並不按照法律確定的補償標準補償農民，而是根據自身財力，提高失地農民的補償標準。在江浙一帶與某些發達地區，土地徵收過程中，有“房換房”、“耕地換保障”的實踐。地方政府在徵收農民房屋，以等面積或是更高的比例形式給予農民新房，視面積不等，農民有可能獲得幾套房子作為補償。對徵收耕地的，作為補償，政府將失地農民納入到社會保障體系中去。在上海，農民耕地被徵收後，可視情況或納入到農村社會保障體系，或者是城鎮社會保障體系中。
因而我們可以說，一方面，中國的工業化成本，在很大程度上被轉嫁給農民；另一方面，中國的工業化成果，又通過很多途徑反哺農民的損失，為農民的生活提供保障。
其次，農村土地的集體所有制，也為農民的生活提供最後一道防線。
現有的關於農村土地制度的法律，規定了所有權、承包權和經營權的“三權分離”，集體所有，農戶承包，流轉之後適度規模經營。按規定，農民的土地有四種類型：林地，耕地，宅基地以及屬於村集體的非農建設用地。
在這其中，最被密切關注的是宅基地問題。2007年制定的《物權法》規定，農民的宅基地和宅基地上的房子可以出租，但不能買賣、不能抵押。立法意圖是明顯的：這些房子的所有權屬於農民工，他們是很難完成城市化的一批人，萬一他們在城市失業，他不能失房又失地。
在中國的工業化與城市化進程中，有一個頗具特色的現象：城市化將長久地滯後於工業化。“工業化”是指農民脫離農業進城打工，“城市化”則是指農民在城市獲得穩定的就業和居住以及相應的社會保障。絕大部分農民工在城市的就業是不穩定的、高流動的，他們無力擁有高價的城市住房。城市的高價住房和無失業保障將他們擋在“城市化”外。因而，對於他們來說，住房只能建在家鄉的土地上，“失業保障”只能由他們承包的土地來承擔。在中國整個社會轉型期內，“農民工”這一奇怪稱謂所指代的全新社會階層可能會長久存在。這一龐大階層的“前鋒”會自動地“長入城市”，但絕大多數農民工將長期往返城鄉之間，並在一定年齡段退回到農村。這是一個“事實判斷”，任何“價值判斷”都必須考慮到這一難以令人樂觀起來的事實。
時至今日，農民工的教育、醫療、養老保障依然是以縣為單位，以村為基礎。農民工有一份耕地、一份宅基地；他們的孩子的教育、醫療、養老，也是在農村提供保障。一般來講，城市政府不承擔這些職能。當然，最近幾年，中央也強調，隨父母居住的農民工的孩子應該就近入學，企業應該給農民工交社保。但現在農民工是流動的，企業給他們交的社保是帶不走的，所以社保到目前為止的作用也很有限。
因而，我們為什麼要搞“新農村建設”——現在的提法是“振興鄉村”計劃，為什麼要堅持土地承包制，反對土地(包括宅地)私有化，一個重要而充分的理由在於，確保在城市“失業”的農民工返回農村時，有房、有地且有一個較好的生存環境。
摘自作者發表在《文化縱橫》 2017 年第6期的文章《土地與工業化視野下的改革開放四十年
》第三部分。作者，曹錦清 作者單位：華東理工大學人文社會科學部
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