近期，隨著影視行業稅收徵管的加強，著名的“稅收窪地”新疆霍爾果斯的影視公司出現了大量註銷的跡象。據不完全統計，自今年6月份以來，已有超過100家霍爾果斯的影視公司申請註銷，其中包括多位知名藝人擔任法人代表或持股的企業，引發廣泛關注。
稅收自由裁量權較大，地方政府為招商引資屢出新政
長期以來，分稅制的框架賦予了地方政府較大的稅收自由裁量權。很多地方政府為了取得更好的招商引資效果，不斷出臺各式稅收優惠政策。
目前，我國稅收優惠政策主要包括區域性政策、行業性政策、企業規模性政策、所有制性政策四大類。其中，區域性稅收優惠政策已出臺約50項，幾乎涉及全國所有省區市。
以霍爾果斯為例，這個坐落於新疆西北端、與哈薩克斯坦隔河相望的小城，常住人口僅8.7萬。2010年，霍爾果斯與喀什被批准設立經濟特區。2011年，國務院出臺“五免”稅收優惠政策：2010年1月1日至2020年12月31日期間，企業自取得第一筆生產經營收入所屬納稅年度起，五年內免徵企業所得稅。（國稅 15% 和地稅 10% ，共計 25% ），五年後地方留存的 40% 將以“以獎代免”的方式返還給企業。換句話說，地方留存部分全免，時間也是五年。此外，增值稅和附加稅地方留存部分還有獎勵政策。2012年，新疆出臺“五減半”的稅收再優惠政策。
數據顯示，截至2017年底，霍爾果斯各類市場主體總量為22615戶，註冊資本（金）3021億元，分別同比增長177.7%、202.5%。但實體企業僅佔2%，98%以上都是沒有實地經營的“註冊型”企業，主要集中在廣告影視傳媒、股權投資、電子科技等經營地點不受地域限制的輕資產類企業。另外，蜂擁而至的大批公司中，僅傳媒公司的註冊就一度超過1600多家，幾乎囊括了國內最著名的一批明星加盟。
企業利用“稅收窪地”並非偷稅，稅收優惠措施並無原罪
所謂“稅收窪地”，是基於國家對符合區域性政策、行業性政策、企業規模性政策和所有制性政策這四大類的企業，給予所得稅等零稅或優稅等措施，使其在稅收基本面上形成一個低稅率的曲線而形成的。如國家為了扶持西部大開發，對西部企業普遍給予稅收優惠待遇，以利於促進西部的招商引資和大開發。“稅收窪地”的形成，使相關企業得到合法避稅的機會，可對企業的成長以及推動當地經濟與社會發展起到一定作用。
企業為追求更高利潤而選擇在“稅收窪地”註冊，是正常的市場行為，符合“理性經濟人”的行為模式。
按正常的納稅情況，一個企業盈利有收入的話，首先得先繳納增值稅，大概是6%，然後再繳納企業所得稅，大概25%，最後涉及到企業利潤分紅的話，還需要繳納個人所得稅部分，假如這家企業收入1000萬，成本在100萬的話，正常操作下來總計扣稅高達400萬左右，將近45左右的利潤被稅掉了。如果選擇在一些稅收優惠政策的窪地註冊一家公司的話，這樣就可以減免了企業所得稅部分，同時分紅部分還可以享受核定徵收標準，大大降低了納稅額。上述情況下，無錫、霍爾果斯這樣的避稅天堂應運而生。
對於地方政府來說，在權限之內利用稅收優惠政策進行招商引資，也並無不妥之處。尤其是對霍爾果斯這樣一個缺乏資源的邊境城市而言，稅收優惠政策對短時期內引進大量企業，發揮了積極的作用。
中央財經大學財稅學院教授樊勇表示，霍爾果斯想推動產業聚集變成文化產業園，產業公司註冊會產生效應以帶動其他產業。雖然從財政收入來講，這一政策沒有想象的有吸引力。但政府招商引資不僅為稅收，所以地方政府寧願損失稅收收入，以此來拓展其他增收渠道，例如產業品牌效應、GDP、就業和房地產發展等。
稅收優惠政策但須合理，過度使用將對經濟社會帶來負面作用
雖然小城霍爾果斯在短短數年就吸引了數千億資金，但現實與理想之間有不小差距，事態的發展方向並非當地政府所想。如前文所述，天文數字背後，霍爾果斯各類市場主體中98%都是“註冊型”企業。那些“註冊型”企業，雖有營業執照，但根本沒有固定資產或僅有少量固定資產，只有少量員工甚至基本沒有員工入駐辦公，也沒有實質性經營業務，基本由當地代理公司打理。
可以說，這些“空殼公司”並不能在當地實際落地，創造更多就業崗位、帶動當地產業發展。更有少數公司打著所謂資本運作的旗號，大肆高價收購其他空殼公司，進行不正當的利益輸送，擾亂資本市場，侵害投資者利益。這些公司享受著霍爾果斯稅收等優惠便利，但對當地的就業、消費等方面幾無促進作用，反而糟蹋了重要的稅收資源，對作為調節和轉移功能的稅收工具形成了嚴重威脅，也危害了國家安全。
鑑於此，地方在用好稅收優惠政策的同時，也需要重視稅收優惠政策過度使用、營商環境卻未跟上對經濟社會帶來的負面作用。
當前出現的“霍爾果斯大逃離”現象，正是由於更加嚴格和規範的稅收管理。
今年4月，新疆維吾爾自治區工商局又下發《關於暫停執行“一址多照”政策的通知》。霍爾果斯對 2118 家企業因稅務存在疑點問題要求自查，影視文化類企業佔據多數。霍爾果斯唐德影視傳媒有限公司、霍爾果斯正午陽光影視有限公司等上市公司子公司就在名單之中。5 月底，崔永元爆出“陰陽合同”現象，一石激起千層浪。隨後，各級稅務部門全面嚴查“稅收窪地”問題。
而對於地方政府稅收優惠不統一，甚至人為製造“稅收窪地”的問題，中央政府早有所察覺。比如，2013年召開的十八屆三中全會就明確提出，要加強對稅收優惠特別是區域稅收優惠政策的規範管理。2014年國務院發佈通知，要求全面規範稅收等優惠政策，各地區一律不得自行制定稅收優惠政策。
今年二月召開的十九屆三中全會通過的《中共中央關於深化黨和國家機構改革的決定》中，明確提出了國稅地稅合併，進一步理順統一稅制和分級財政的關係，夯實國家治理的重要基礎的改革路徑。隨著國稅地稅合併步伐的加快，地方性稅收優惠不統一、不規範的現象有望得到遏制。
積極財政政策背景下，亟需公平、優質的稅收政策
更為重要的是，這種稅收的不公平狀況發生在決策層持續推動減稅降費為主導的積極財政政策背景之下。
財政部部長劉昆日前接受媒體採訪時稱，今年減稅降費力度進一步加大，預計全年減稅降費規模超過1.3萬億元。根據官方數據，過去5年減稅降費已達3萬億元之多。10月9日，財政部長劉昆以接受新華社訪問的形式對外表態，全面落實已出臺的減稅降費政策，同時抓緊研究更大規模的減稅、更加明顯的降費措施。
但需要注意的是，減稅降費政策的不斷落地，也正在考驗著財政的可承受能力。這種環境下，防範稅源流失和維護公平公正的稅收制度環境顯得尤為重要。如增值稅前5個月平均增速為19.5%，自6月份以來逐漸下降，8月份已降至2.1%。一財網指出，區域稅收優惠政策過度使用對稅收法律制度而言存在負作用，不僅降低了稅法的權威性，也降低了稅法的公平性，同時還減少了國家的稅收收入。
當前，積極財政政策是應對經濟問題、激發經濟增長內生動力的重要手段，減稅降費、財政補貼向民生和薄弱行業傾斜都是積極財政政策的表現形式。此時，為了更好地發揮效用，通過及時清理不合理的“稅收窪地”和財政補貼政策，形成公平、公正和統一的市場環境十分必要。
換句話說，對於地方政府稅收優惠不統一、“稅收窪地”被濫用的問題，不僅需要治標，關鍵在於治本。
今年1月份，霍爾果斯出臺通知，要求規範和整頓企業註冊行為，暫停為不符合要求的企業辦理註冊手續，同時暫停返還增值稅和個人所得稅。此外，當地相關部門對在霍爾果斯的註冊企業提出新要求，企業必須實體落地，根據開票量規模的大小，提供相應面積的辦公場地，以及對應數量的工作人員，並給員工繳納社保；已經享受到稅收減免的企業，必須拿出企業所得稅減免的20%用於在霍爾果斯的地方投資，投資類型包括實體投資、政府投資、公益基金，企業可從中任選一種；另外，註冊企業必須拿出開票量金額的1%用於繳納保證金。
霍爾果斯招商局一位負責人此前表示，對於上述條件的要求，目前並沒有對外的文件公示，“這邊就是口頭的，都是一個引導的。”
但各級稅務機關的連續動作，或許可以說明稅收“堵漏”工作已開始進行。
中國人民大學經濟學院教授劉瑞指出，稅收優惠政策要發揮應有作用，需制定補充性規定，堵住執行中的漏洞。政府希望通過優惠政策把資金帶過去，以推動當地經濟。但企業只是註冊而沒有資金投入，等於政策沒有發揮實質性效果。所以需要有一些補充性規定，比如註冊後要到位一定數額的資金，而且要對資金到位後的存留年限加以限制，這樣對當地經濟才可能產生實質性影響。另外，企業在當地投資必須要增加就業。若沒有投資行為，就沒有實質性就業，對當地經濟的貢獻效果甚微。這需要相關部門加強監管，在發展中發現問題及時加以規範，使之逐步走向健康、有序的軌道。
另一方面，真正的優化稅收營商環境，地方稅務部門不能只拼給企業多少優惠政策。作為公共服務產品的提供者，其還要不斷提升服務品質。深圳特區報社評指出，對於企業來說，一個地方營商環境的好壞，最直接、最利益攸關的評價依據，就是來自於對當地稅收管理的感受。也是明乎此理，某些地方往往大開稅收優惠政策的口子，甚至超越權限，空許諾言，透支稅收信用，以此為招商引資的亮點，也美其名曰“優化稅收營商環境”。但是，承諾一旦不能兌現，即便招引來了“金鳳凰”，也會呆不長久。
因此，稅務部門可通過制度創新、技術創新，深化改革，從加快辦稅便利化、信息化、規範化建設，提高辦稅效率，促進納稅遵從，保證政策及時落地，加強納稅人權益保障、廉政自律等多方面，增進稅企信任，讓企業、創業者真切感受到營商環境的舒適、自如，營商環境才能談得上有所優化。而企業、創業者作為納稅人，不僅合法權益得以尊重，納稅光榮也會由口號、倡導轉化為行動上的自覺。
本文有參考新京報、一財網、央廣網
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