鄧思清
刑事實務 前天
捕訴合一是中國司法體制下的合理選擇
（法學博士，最高人民檢察院檢察理論研究所學術部主任，研究員）
捕訴合一，就是將批捕的部門和起訴的部門合併，批捕權和起訴權由同一檢察官或者檢察官辦案組行使。
隨著司法體制改革的深入，特別是員額制檢察官、司法責任改革的推進，各地檢察機關紛紛探索內設機構整合、捕訴合一等改革。筆者認為，在當前司法改革的大背景下，推行捕訴合一具有其內在的合理性。
捕訴合一符合中國的國情，是中國司法體制下的合理選擇
由於政治經濟、文化傳統、歷史發展等各方面的差異，每個國家都有自己不同於其他國家的國情。
我國基於自己的國情，不實行三權分立，而實行人民代表大會制度，即人民代表大會統一行使國家權力，下設政府、監察委、法院和檢察院，分別行使行政權、監察權、審判權和檢察權。
我國憲法將檢察機關定位為國家的法律監督機關，將批捕權、起訴權都賦予了檢察機關，這樣批捕權和起訴權都具有了法律監督的屬性。
因此，那種套用西方三權分立學說，認為批捕權是司法權，起訴權是行政權，應當分開由法院、檢察院行使的觀點，顯然不符合我國的國情。同時，憲法將批捕權、起訴權統一賦予了檢察機關，且沒有規定檢察機關必須分開行使，這就為檢察機關統一行使批捕權、起訴權提供了憲法依據，捕訴合一就具有內在的合理性。
我國根據自己的國情，建立起了一套適應本國國情的司法體制。即人民法院、人民檢察院和公安機關獨立設置，互不隸屬，依法獨立行使權力。檢察機關是國家的法律監督機關，依法對人民法院、公安機關實行法律監督。
有觀點認為，在任何法治社會，批捕權都具有獨立的價值，批捕與公訴都必須相分離，分別由兩個國家專門機關依法行使。這種觀點是從西方國家的司法體制得出的結論。西方國家實行逮捕與公訴相分離，分別由兩個國家機關行使，是有前提條件的，其前提條件是“檢警一體”（大陸法系國家），檢察官有權領導和指揮警察，或者警察弱化（英美法系國家），警察受制於檢察官或法官。我國顯然不具備這種前提條件，因而該觀點不符合我國的司法體制。同時，實行捕訴合一可以加強對公安機關的監督，更好地發揮檢察機關法律監督的職能，因而是我國司法體制下的合理選擇。
捕訴合一可以強化偵查監督力度，提高案件偵查質量
傳統“公訴準備”說認為，偵查是為檢察機關的公訴做準備的。
如果偵查活動不能為起訴做準備，公訴效果可想而知。如何提高偵查準備工作的質量，該觀點認為，強調偵查對於公訴的準備性決定了偵查與公訴的關係應是一種主從關係，檢察機關因承擔公訴職能而成為理所當然的偵查主體，警察機關只是檢察機關的輔助性機關，受檢察官的統一領導，由此衍生出大陸法系的檢警一體辦案模式。
實踐證明，作為受過嚴格法律訓練及法律拘束的公正客觀官署，由檢察官指揮警察開展偵查，不僅可以有效防範警察濫權，還可以保證偵查取證的客觀全面，在實現偵查法治化和規範化的同時確保公訴的質量和效果。
然而，我國檢警關係是檢警機構分隸、職能分離。
在刑事訴訟中，公安機關、檢察院和法院分別負責偵查、起訴和審判職能，三者形成分工負責、配合制約的訴訟關係。在實踐中，由於公安機關對偵查活動的封閉管控，因而缺乏外部的有效監督和公訴的取證引導。
雖然我國不少地方檢察機關都不同程度地推行了“檢察引導偵查”的改革機制，但是在捕訴分離的職能配置下，介入偵查和引導偵查辦案的往往是檢察院的偵查監督部門，引導效果也大多止於逮捕的需要，缺乏公訴的大格局觀，引導效果自然差強人意。
為了彌補我國檢警分離模式下公訴對偵查引導不足的弊端，捕訴合一就具有其合理性。因為捕訴合一要求“誰捕誰訴”，負責批捕的檢察官自然會帶著起訴的標準從批捕開始就關注偵查：捕後會考慮訴，為了能訴得出、判得下，就會及時全程引導、監督公安機關的偵查活動。這樣，在偵查過程中，檢察官就會從起訴的角度要求他們偵查取證，對偵查活動進行監督，因而監督的效果更實、取證引導更準、事實掌握更全，案件偵查質量自然水漲船高。
由此可見，捕訴合一實現了公訴對偵查監督和證據引導工作的前移，拉近了偵查和起訴的距離，強化了偵查監督力度，提高了案件偵查質量，使偵查能更好地為檢察機關公訴做準備。
捕訴合一可以提高訴訟效率和辦案質量
我國《憲法》《人民檢察院組織法》《刑事訴訟法》都明確規定，批捕權和起訴權由檢察機關統一行使。
無論是捕訴合一，還是捕訴分離，都只是檢察機關職權內部配置問題，究竟哪一種方式更符合實際需要，應當從辦案的公正和效率進行利弊權衡、綜合評判。
從目前各地試點情況來看，實行捕訴合一，一個檢察官既負責批准逮捕，也負責審查起訴，這樣檢察官在審查起訴前就對基本案情有所掌握，在審查起訴時就無需再花大量時間和精力去閱讀案卷、熟悉案情、核實材料，進行同質化的重複性工作。
檢察官只須對改變的部分案件事實及偵查意向書中要求的材料有無補充進行審核把關即可，從而可以減少退回補充偵查的概率，可以有效提高訴訟效率，降低司法成本，也縮減了犯罪嫌疑人被羈押的時限。
有觀點認為，捕訴合一，對於案件的審查就從兩道工序變成了一道工序，案件的質量就下降了，出現冤假錯案的可能性大大增加。這種觀點顯然是沙盤推演，沒有具體辦案。因為批捕和起訴，是前後兩個不同的訴訟階段，無論是審查標準，還是辦案期限，都不相同。捕訴合一併不是說，把批捕和起訴壓縮成一個程序，兩個程序合二為一，而是由一個檢察官負責批捕程序、起訴程序這兩個程序，捕訴合一合的是辦案人員，而不是辦案工序。由於訴訟程序沒有減少，當然就不會出現案件質量下降的問題。同時，由於負責起訴的檢察官比負責批捕的檢察官，更加掌握起訴、法庭證據的標準、證據的理解使用，因而實行捕訴合一後，檢察官更加關注整個案件的證據收集，檢察官會把起訴的證據標準運用到批捕中，以捕後證據標準引領批捕，引領偵查，對偵查工作的引領更加具體精準，這樣，就可以確保案件的事實關、證據關和程序關，從而可以有效提高辦案質量。
捕訴合一有利於律師辯護，更好地保障人權
在現代法治社會，任何一項改革，不僅要看其是否有利於司法辦案，提高辦案質量效率，而且要看其是否有利於當事人辯護，保障人權。
關於捕訴合一這項改革，有人認為，實行捕訴合一，犯罪嫌疑人和辯護人就只能獲得一次辯護機會，會大大壓縮犯罪嫌疑人及其辯護人的辯護空間，導致審判前的辯護流於形式。
筆者認為，這種觀點是一種臆斷，不符合客觀實際。
因為實行捕訴合一，批捕、起訴仍然是分開的兩個訴訟環節，犯罪嫌疑人和辯護人仍可以進行兩次辯護，不存在壓縮其辯護空間的情況，更不會導致辯護流於形式的問題。
相反，批捕、起訴由一個檢察官負責，不會出現案件改變了訴訟階段，律師找不到案件承辦人的情況，這種承辦人員和承辦意見的一致性，更有利於犯罪嫌疑人和律師進行辯護。
有人會認為，如果將批捕和起訴兩項職能合併，起訴的控訴思維和治罪傾向會消解批捕環節的司法中立性，逮捕的羈押率會升高，不利於人權保障。
筆者認為，這種擔憂是多餘的。
因為我國檢察官的中立性、獨立性和司法性比任何國家都強，而且批捕與起訴兩項職能具有兼容性和互補性，這是中國特色社會主義司法制度決定的。
在我國，批捕權和起訴權都具有法律監督的性質，由一個職能部門或者檢察官行使，更能增強其法律監督力度和監督效果。同時，我國公訴實行法定主義，公訴不僅有法律條件上的限制，更應當遵循客觀義務原則，即公訴應當堅持中立立場，檢察官應當不偏不倚地對待犯罪嫌疑人和被告人，因而由負責公訴的檢察官行使批捕權，不會影響批捕權行使的中立性，更不會影響對人權的保障。相反，會更有利於犯罪嫌疑人的權利保障，因為實行捕訴合一後，檢察官以起訴的預期來把握批捕，會更加全面地把握批捕的證明標準，這就意味著犯罪嫌疑人不批捕的可能性更大，逮捕率會有所下降，從而更有利於保障人權。
捕訴合一可以提高檢察官的能力素質，提升檢察官隊伍的專業化水平
從目前實踐看，各級檢察機關都設立了偵查監督部門、公訴部門，分別負責審查批捕、審查起訴工作，這樣批捕權與公訴權在檢察機關內部出現天然的捕訴分離。
實踐證明，捕訴分離存在以下問題：
一個案件在檢察環節被切割成若干片段，分割了檢察權的完整性，導致有的檢察官只行使批捕權，有的檢察官只行使公訴權，沒有一個檢察官能夠行使完整的刑事檢察權，從而缺乏完整意義上的檢察官。
更為重要的是，每個檢察官只參與一個訴訟環節或階段，缺乏對案件整個訴訟流程的大格局視野，導致不同環節對同一案件的定性與定量認識因為職能要求的不同而出現一定的差異性。
這樣，對於同一個案件，批捕和起訴的檢察官在法律要求、訴訟程序和證據標準等專業知識的養成和發展上不全面、不均衡，影響了整個檢察官隊伍的專業化水平，難以適應以審判為中心的訴訟制度改革的現實需要。
如果實行捕訴合一，將檢察機關的偵查監督部門與公訴部門合二為一，檢察機關的兩項重要訴訟職能就得以整合。
這樣，一名檢察官對一個案件既行使批捕權，又行使起訴權，不僅使檢察職權得到了整合，而且檢察官要對批捕和起訴的結果都要負責，使檢察官成為完整意義上的檢察官。
在捕訴合一機制下，為了更好地完成批捕和起訴工作，檢察官就必須努力拓展自己專業知識的廣度和深度，優化其專業知識結構，這無疑有助於提高檢察官對批捕和起訴工作的熟練程度和專業素能，從而可以有效提升檢察官隊伍的專業化水平。
一個辦案人眼中的“捕訴合一”
對於檢察院的辦案人來說，最近影響最大的恐怕就是內設機構改革，辦案工作要“捕訴合一”了。
眾所周知，檢察院的兩大職權就是案件的批捕權和起訴權了，而逮捕和起訴也是一起刑事案件最為重要的前兩個訴訟階段。
所謂的“捕訴合一”就是指，專門負責起訴的公訴科和專門負責批捕的偵監科合併為一個部門，幹批捕的檢察官今後要訴自己捕的案子，幹公訴的也要辦批捕案件了。
與此同時，網上也出現了很多質疑“捕訴合一”的觀點。那麼“捕訴合一”比起原來的“捕訴分離”到底是進步了還是退步了？作為一個普通的辦案人，我想從基層辦案的角度談談我對於“捕訴合一”的看法。
一：“捕訴合一”合得到底是什麼？
網上有一篇文章：捕訴合一，對於案子的審查就從兩道工序變成了一道工序，案件的質量就下降了。我覺得，會產生這樣觀點的人肯定沒有去基層辦過案子。
批捕和起訴，是前後兩個不同的訴訟階段，無論是審查標準，辦案期限都大不相同。“捕訴合一”並不是說，把批捕和起訴壓縮成一道工序一起給解決了，而是把批捕權和公訴權歸一個檢察官行使。同一起案件的批捕工作和起訴工作，對於一個檢察官來說，仍然是兩次收案。
換句話說，以前是偵監科的檢察官專門負責批捕，公訴的專門負責起訴，而現在改成了你負責批捕的案子就由你來負責起訴。“捕訴合一”合得是辦案人員，而不是辦案工序。
二、自己捕的案子自己訴，案件質量會下降嗎？
“捕訴合一”之前的模式是“捕訴分離”, 意思就是把批捕和公訴由不同部門的不同檢察官分別獨立承擔。有觀點認為，這樣的模式才能保障捕訴兩道工序的審查質量，而捕訴合一後，案件出現冤假錯案的可能性大大增加。
但事實上，從一個辦案人員的角度出發，我倒是覺得：捕訴合一之後，承辦人對案件質量的把握會更加嚴格。
因為如果我批捕了這個案子，到時候是由我自己來負責起訴的。那麼承辦人在批捕階段，必將更加註重案件的證據審查以及公安後續補充偵查的引導。
承辦人對自己批捕的案件都希望能順利起訴, 因此在批捕階段, 承辦人責任心會明顯增強。如果達到了逮捕的條件, 而要起訴又缺少一定的證據, 承辦人會更有動力去引導偵查。對於後續可能不符合起訴條件或者事實、證據存在較大瑕疵，律師也提出了辯護意見的案件，承辦人會更加傾向於不捕。
從而，審查批捕這一被律師界稱為“刑事辯護的黃金救援期”的階段，能起到更大的保障案件質量的作用。
也有觀點認為，“捕訴合一”後自己捕的案子自己訴，不利於內部監督制約。但實際上，“捕訴分離”時兩個部門同為檢察機關的內設機構, 兩個部門的辦案人員也都是同事, 互相監督制約作用同樣有限。
我在批捕辦案，常有公訴的同事跟我開玩笑：你捕掉的案子，總要幫你訴掉啊，總不能讓你案件質量出問題。試想以後我捕的案子要自己來訴了，這樣給自己帶來的壓力實際上就是一種更好的監督和制約。
三、咱們的司法實務，適不適合捕訴合一？
討論“捕訴合一”這個問題的時候，看到網上很多人喜歡拿國外的的司法制度來說事。但事實上，其他國家的政治制度、社會狀況、司法實務都跟咱們國家大不相同，如果不考慮我國的基本國情和司法實務，去仿照國外的模式，是毫無意義的。
改革是否成功，最重要的標準是實踐效果好不好，辦案人員和案件當事人滿不滿意。
在“捕訴分離”中, 同一案件要經過不同的檢察官兩次熟悉案情, 同一犯罪嫌疑人會經過多次重複訊問, 相較於“捕訴合一”來說, 不利於提高辦案效率。同時絕大多數的刑事案件都歸基層檢察院管轄, 相對比較簡單, 採用“捕訴合一”承辦人,在批捕階段已吃透案情,瞭解證據情況, 到起訴時便可以重點審查新的證據材料,避免重複閱卷,有助於提高效率。
從未檢、金融等一直以來採用“捕訴合一”模式辦案的實踐情況來看，“捕訴合一”對案件質量並沒有影響。在這些部門的辦案中, 實行的是“捕訴監防”一體化運行機制, 一名檢察官同時對犯罪嫌疑人實行審查批捕和審查起訴。就筆者所在院的情況來看，這樣的辦案模式並沒有出現什麼問題，反而，未檢、金融這兩個部門是我院的品牌部門，辦案成績歷來卓越。
另外，從司法資源上來說，捕訴合一避免了內設機構多重設置、人員浪費、工作重複。人員進行重新整合, 整個工作形成合力, 也更有利於辦案。
四、“捕訴合一”對公安和律師有什麼影響？
很顯然，捕訴合一後，一個案子到檢察院從頭到尾就一個承辦人。再也不會出現，案件改變了訴訟階段之後，律師就找不到案件承辦人的情況。這種承辦人員和承辦意見的一致性，對於律師提出相應的辯護意見，至關重要。
而承辦人的一致，也使得公安機關開展偵查工作，與檢察機關在案件上的溝通，更為順利。“捕訴合一”之後, 可以全程引導、統一調控公安機關的偵查活動, 從庭審的角度要求他們偵查取證, 提高移送案件質量，降低公訴風險, 也避免了同一機關對同一事實因認識不一致而作出不同決定的尷尬。
作為案件的承辦人，我在批捕階段就用審判的證據標準前瞻性地去引導公安機關的偵查，隨後到了公訴階段，我也可以審查公安機關有沒有做到我在批捕階段提出的補充證據的要求。
五、最後
任何制度，都存在著不同的利弊。而權衡孰優孰劣，最好的標準便是實踐的效果和是否符合司法實務的國情。以上便是一個基層辦案人員眼中的檢察機關“捕訴合一”。
當然，捕訴合一和捕訴分離也並非勢不兩立，對於某些類型的案件或者某些區域的案件，進行混合適用、同時適用、“捕訴合一”為主“捕訴分離”為輔，也不失為一種可以參考的選擇。
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