“第三屆野三坡中國經濟論壇”於9月15-16日在中國·河北·野三坡舉行，主題為“提升城市競爭力”。本文為中國改革基金會國民經濟研究所副所長王小魯在會上的主旨演講，演講題目為《關於城鄉人口流動問題》。
王小魯強調，我國城鎮化進程中有一個明顯的薄弱環節，即農民工的市民化問題。過去幾年中，戶籍城鎮化率持續低下，戶籍改革亟需提速，關鍵在於要改變政府的財政支出結構，壓縮不必要的政府投資和行政管理支出，將更多支出放在農民工落戶及相應的社會保障上。
此外，王小魯指出，為了促進城鄉之間的經濟聯繫與感情交流，還應改革現行的土地制度，在符合規劃和用途管制的前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實現與國有土地同等入市、同權同價。
以下為演講全文：
我今天想談談城鄉之間人口流動的兩個問題。
第一個是進城人口的市民化問題。改革開放四十多年來，我國城鎮化的進展極快，改革初期大概是17%，去年就已達到了58.5%。但我國的城鎮化進程中間缺了什麼？在我看來，有一個明顯的薄弱環節，即大量農村進城人口沒有落戶，沒有變成實實在在的城鎮人口，沒有能在城鎮中長住下來，享受和市民同等的市民待遇。按照官方統計，直到現在還有2.25億城鎮常住人口沒有城鎮戶籍，因此他們無法享受到城市的公共服務：他們沒有醫療保障，沒有子女接受教育的同等權利等等。正因為沒有社會保障與固定的住所，他們到年老時必須回到農村去，而且連養老金都沒有。我們是社會主義國家，這種情況是不能長期持續下去的，需要儘快改變。
所以我覺得，當前城鎮化的重中之重是解決農村到城市的轉移人口的安家落戶，並令其獲得社會保障及相應的市民待遇。根據國家統計局的數據，外出農民工參加社會保障的覆蓋率是多少？拿2011年和2014年相對比，可以看到農民工參加工傷保險的覆蓋率從23%上升到29%，參加醫療保險的覆蓋率從16%提高到18%，養老保險則從13%提高到16%，失業保險從8%提高到9.8%。到2014年為止，外出農民工的參保率還是非常低的，這三年的進展是比較慢的。可以預料，如果有最新的數據，數據也不會有太大的變化，也許只有兩三個百分點的上升。
2014年，《國家新型城鎮化規劃》提出，戶籍城鎮化率需從2012年的35%提高到45%，這還是有很大的進步了。實際上進展情況怎麼樣呢？2017年戶籍城鎮化率比2012年提高了7個百分點，但在同一個時期，常住人口的城鎮化率也提高了6個百分點。因此城鎮沒有戶籍的常住人口數量減少得非常有限——2012年是2.34億，2017年是2.25億。五年時間內才減少了900萬人，那我們到什麼時候才能解決這2億多人的問題？戶籍改革亟需提速，讓大量農民工獲得城鎮戶籍，能夠享受市民待遇。
戶籍改革如何提速？我們要改變城市對農民工落戶條件過嚴、手續過繁的狀況，因為實際能符合這樣嚴格的規定的農民工數量是有限的。在我看來，特別是大城市要加快戶籍改革。現在很多大城市在搞搶人大戰，搶大學生、技術人員。但是農民工怎麼辦？我們是社會主義國家，要拋棄把人分成三六九等的觀念，要公平地對待所有公民。
有人說加快戶籍制度改革，相應地政府必須要增加公共服務支出，但政府按照目前的財政能力，恐怕拿不出更多的財力來解決這個問題。這個看法對不對？如果現在的各項政策和政府支出結構不改，然後將剩餘的錢給農民工解決進城的問題，那結論就是財政缺錢，解決不了。
但現在的問題是，很多地方政府花鉅額的錢用於固定資產投資，而且很多投資是缺乏效率的：全國各地有成百上千的開發區、高新產業區，但這些地方最後都空了，產生嚴重的資源浪費。我們還看到，很多地方的行政支出極其不合理，政府機關大樓超級氣派，又花了大量的錢修舊城、建新城，很多樓房只用了二十年就拆掉，然後建更高更新的樓。如果同時還說沒有錢來解決農民工的市民化問題，我認為就說不過去。所以我認為，要改變政府的財政支出結構，把不必要的投資和政府行政管理支出壓下來，拿出錢來給農民工解決安家落戶的問題。
第二個是城市居民下鄉問題。最近這些年有一個現象，很多城市居民下鄉去休閒度假、體驗鄉村生活。很多城鄉居民間因此建立了直接的購銷渠道，現在已經相當普遍了，我覺得這是一個非常有意思的現象。
首先，城市居民通過這種方式擴大了消費需求，且促進了城鄉居民互相之間的瞭解，拉近了距離。很多城市孩子從來沒到過農村，讓城市孩子到農村去體驗一下農民的生活和勞動是非常重要的。其次，城市居民擴大了消費需求，這也提高了農村的居民收入，改善了農村的基本條件。
同時，由於大量的農村人口向城鎮轉移，宅基地和農村住房閒置在村中。如果這些人將來能夠在城裡安家落戶，其在農村被限制的宅基地必然是空閒地資源，需要得到有效利用，否則農村就會出現大量的房屋土地閒置荒廢的現象。
要解決這個問題，我們要促進城鄉之間的交流，讓農村閒置的宅基地能夠得到有效利用。如果得到有效利用，實際上也會給農民增加一筆相當數量的財產收入，對於改善農村狀況，阻止農村的衰退會非常有作用。
目前阻礙城裡人下鄉的瓶頸是什麼？農村辦旅遊度假和觀光農業不能沒有服務設施，而農村居民的投資能力不足，因為農民的收入有限，所以讓城市居民能夠參與投資是一件好事。但現在的土地政策禁止農村的閒置土地進行轉讓，比如宅基地只能轉讓給本村居民；只有鄉鎮企業用地才叫經營性建設用地，才能轉讓，其他的都不能轉讓。如果不改革現行的土地制度，那麼土地市場是不能開放的，土地的有效利用則是無法實現的。
實際上，十八屆三中全會已經講得很明確了：建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制的前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實現與國有土地同等入市、同權同價。促進人口流動，需要解決的是制度性制約，加快推進制度的改革和政策的調整。
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