“第三届野三坡中国经济论坛”于9月15-16日在中国·河北·野三坡举行，主题为“提升城市竞争力”。本文为中国改革基金会国民经济研究所副所长王小鲁在会上的主旨演讲，演讲题目为《关于城乡人口流动问题》。
王小鲁强调，我国城镇化进程中有一个明显的薄弱环节，即农民工的市民化问题。过去几年中，户籍城镇化率持续低下，户籍改革亟需提速，关键在于要改变政府的财政支出结构，压缩不必要的政府投资和行政管理支出，将更多支出放在农民工落户及相应的社会保障上。
此外，王小鲁指出，为了促进城乡之间的经济联系与感情交流，还应改革现行的土地制度，在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实现与国有土地同等入市、同权同价。
以下为演讲全文：
我今天想谈谈城乡之间人口流动的两个问题。
第一个是进城人口的市民化问题。改革开放四十多年来，我国城镇化的进展极快，改革初期大概是17%，去年就已达到了58.5%。但我国的城镇化进程中间缺了什么？在我看来，有一个明显的薄弱环节，即大量农村进城人口没有落户，没有变成实实在在的城镇人口，没有能在城镇中长住下来，享受和市民同等的市民待遇。按照官方统计，直到现在还有2.25亿城镇常住人口没有城镇户籍，因此他们无法享受到城市的公共服务：他们没有医疗保障，没有子女接受教育的同等权利等等。正因为没有社会保障与固定的住所，他们到年老时必须回到农村去，而且连养老金都没有。我们是社会主义国家，这种情况是不能长期持续下去的，需要尽快改变。
所以我觉得，当前城镇化的重中之重是解决农村到城市的转移人口的安家落户，并令其获得社会保障及相应的市民待遇。根据国家统计局的数据，外出农民工参加社会保障的覆盖率是多少？拿2011年和2014年相对比，可以看到农民工参加工伤保险的覆盖率从23%上升到29%，参加医疗保险的覆盖率从16%提高到18%，养老保险则从13%提高到16%，失业保险从8%提高到9.8%。到2014年为止，外出农民工的参保率还是非常低的，这三年的进展是比较慢的。可以预料，如果有最新的数据，数据也不会有太大的变化，也许只有两三个百分点的上升。
2014年，《国家新型城镇化规划》提出，户籍城镇化率需从2012年的35%提高到45%，这还是有很大的进步了。实际上进展情况怎么样呢？2017年户籍城镇化率比2012年提高了7个百分点，但在同一个时期，常住人口的城镇化率也提高了6个百分点。因此城镇没有户籍的常住人口数量减少得非常有限——2012年是2.34亿，2017年是2.25亿。五年时间内才减少了900万人，那我们到什么时候才能解决这2亿多人的问题？户籍改革亟需提速，让大量农民工获得城镇户籍，能够享受市民待遇。
户籍改革如何提速？我们要改变城市对农民工落户条件过严、手续过繁的状况，因为实际能符合这样严格的规定的农民工数量是有限的。在我看来，特别是大城市要加快户籍改革。现在很多大城市在搞抢人大战，抢大学生、技术人员。但是农民工怎么办？我们是社会主义国家，要抛弃把人分成三六九等的观念，要公平地对待所有公民。
有人说加快户籍制度改革，相应地政府必须要增加公共服务支出，但政府按照目前的财政能力，恐怕拿不出更多的财力来解决这个问题。这个看法对不对？如果现在的各项政策和政府支出结构不改，然后将剩余的钱给农民工解决进城的问题，那结论就是财政缺钱，解决不了。
但现在的问题是，很多地方政府花巨额的钱用于固定资产投资，而且很多投资是缺乏效率的：全国各地有成百上千的开发区、高新产业区，但这些地方最后都空了，产生严重的资源浪费。我们还看到，很多地方的行政支出极其不合理，政府机关大楼超级气派，又花了大量的钱修旧城、建新城，很多楼房只用了二十年就拆掉，然后建更高更新的楼。如果同时还说没有钱来解决农民工的市民化问题，我认为就说不过去。所以我认为，要改变政府的财政支出结构，把不必要的投资和政府行政管理支出压下来，拿出钱来给农民工解决安家落户的问题。
第二个是城市居民下乡问题。最近这些年有一个现象，很多城市居民下乡去休闲度假、体验乡村生活。很多城乡居民间因此建立了直接的购销渠道，现在已经相当普遍了，我觉得这是一个非常有意思的现象。
首先，城市居民通过这种方式扩大了消费需求，且促进了城乡居民互相之间的了解，拉近了距离。很多城市孩子从来没到过农村，让城市孩子到农村去体验一下农民的生活和劳动是非常重要的。其次，城市居民扩大了消费需求，这也提高了农村的居民收入，改善了农村的基本条件。
同时，由于大量的农村人口向城镇转移，宅基地和农村住房闲置在村中。如果这些人将来能够在城里安家落户，其在农村被限制的宅基地必然是空闲地资源，需要得到有效利用，否则农村就会出现大量的房屋土地闲置荒废的现象。
要解决这个问题，我们要促进城乡之间的交流，让农村闲置的宅基地能够得到有效利用。如果得到有效利用，实际上也会给农民增加一笔相当数量的财产收入，对于改善农村状况，阻止农村的衰退会非常有作用。
目前阻碍城里人下乡的瓶颈是什么？农村办旅游度假和观光农业不能没有服务设施，而农村居民的投资能力不足，因为农民的收入有限，所以让城市居民能够参与投资是一件好事。但现在的土地政策禁止农村的闲置土地进行转让，比如宅基地只能转让给本村居民；只有乡镇企业用地才叫经营性建设用地，才能转让，其他的都不能转让。如果不改革现行的土地制度，那么土地市场是不能开放的，土地的有效利用则是无法实现的。
实际上，十八届三中全会已经讲得很明确了：建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实现与国有土地同等入市、同权同价。促进人口流动，需要解决的是制度性制约，加快推进制度的改革和政策的调整。
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