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政府數據開放中還存在不少問題。尤其是“信息孤島”現象即部門化、單位化、碎片化的問題，以及數據形態異構問題，都降低了海量數據的作用。在一定程度上，部分政府系統數據整合程度和利用程度滯後於同樣龐大規模的巨型企業和社會組織。今後，繼續打破部門之間的數據分隔，部門之間使用統一格式的數據平臺，不同部門的數據形成結構相同、完整一體的數據集等要求，都是長期和艱鉅的任務。
“民主”決策與“科學” 決策的衝突可能增加
民主決策是讓公民能夠參與決策過程，讓群眾充分表達對決策選擇方案的意見和建議，使決策符合民願、尊重民意。科學決策是指依據科學理論和運用科學方法進行決策的過程，典型的形態就是組成專家委員會進行決策前研究並提出方案。民主決策強調的是合乎民意，而科學決策強調的是以最小成本達到決策目標，兩者的利益導向並不一致。有時專家們提出了“科學”的決策建議，但在民主決策過程中卻不被認同。在傳統決策理論中，解決民主決策中的利益牽制問題要靠所謂的“無知之幕”，即當事人並不瞭解決策會對其自身利益產生哪些不利影響，從而使決策過程能夠推進。在當前網絡廣泛滲透、信息無所不在的情形下，“無知之幕”在很大程度上已不存在，個體在作出決策時已經難從“無個人利益”的立場出發給出公允判斷。這就造成了決策中的兩難：如果民主決策不到位，有可能無法準確瞭解公眾的訴求，決策也無法有效執行;而如果讓民眾廣泛參與決策過程，則有可能會很大程度上背離“科學性”。需要針對不同情況，在兩者之間尋求積極平衡。
壟斷問題的監管難題
大數據時代，平臺型大企業具有明顯的直接網絡效應和間接網絡效應，具有顯著的市場優勢和影響力。然而，用傳統的反壟斷理論對其進行監管碰到難題，因為無論是定價還是獲利，一些巨型企業並不符合壟斷企業的行為特徵。例如搜索引擎巨頭不會利用其市場影響力向消費者高收費，而是免費提供使用，同時加載廣告來獲利。由於資本市場的深度參與，有些平臺企業對當下是否盈利並不敏感，可以極具“耐心”地等待，其行為甚至近似於“軟約束”。即使有些企業收入可觀，也更多的是技術和創新收益而非壟斷收益。因此，雖然有些企業的確具有較高的市場份額和市場控制力，但其產生的負面影響卻難於識別和量化。總之，對壟斷的傳統定義無法判斷免費市場中大企業控制力對消費者福利的影響。這些都為政府管控壟斷行為帶來困難。
數據產業發展和個人隱私保護
矛盾日益突出
網絡時代，每個人的大量信息都會自覺不自覺地上傳至互聯網，即使不被商家拿去謀利，絕大多數人也不願意自己的私事被公諸於眾。例如個人醫療信息就有高度的私密性，患者不會願意被他人共享，更不能容忍用這些信息不當牟利。國內曾有平臺企業將一些病友互助貼吧的吧主位置出售給醫藥企業，後者在吧中發佈相關醫療和藥品信息，引起了廣大吧友和社會的強烈不滿。特別是大數據技術，其特點是“挖掘”，原本的零散信息通過大數據的整合很可能變成對個人隱私“挖掘”很深的數據。比如私人偵探並不需要違法竊聽公民個人的通話內容，卻能通過掌握呼入呼出號碼、通話人、通話時間以及通話人的行蹤、職業、收入、資產等多種信息，“挖掘”出大量隱私。因此，大數據時代如何保障國家安全、商業機密和公民隱私，是政府的職責，也是全社會共同的挑戰。
歐盟於2016年制定了《歐盟通用數據保護條例》(GDPR)並已經於2018年5月生效，這個條例堪稱有史以來最嚴苛的針對數字經濟環境下個人數據保護的專門立法。然而，該條例一經發布就引起不少爭論，法學界、互聯網企業、有關專家和社會各相關方面觀點不一，爭論激烈。谷歌、臉譜等一些國際互聯網巨頭和一些專家學者認為，大數據價值相當一部分來自於數據共享，抓取數據和彙總巨量數據中的信息是大數據的本質，不允許數據收集，大數據無從談起。總之，是強調隱私保護還是強調數據利用是一個兩難選擇。無論如何，GDPR出臺並生效實施，反映了現階段社會公眾和監管機構給予隱私保護更大的權重。在我國，公民信息保護問題特別突出，全國人大常委會已經出臺了《關於加強網絡信息保護的決定》，其中一些措施還需要細化，以真正能夠對那些收集公民信息卻又不能安全存儲的企業進行追責，對非法獲取並倒賣個人信息的行為施以重罰，保護公民的合法權益。
從長期看，要尋求多種價值目標的平衡。由於數據保護問題是我們目前的弱項和短板，因此加大力度很有必要。但是，如果採取不切實際、難以操作的嚴苛規則和措施，就有可能淪為一紙空文。近些年，中國網絡和數字產業的蓬勃發展、突出貢獻和強大競爭力有目共睹，與此同時，個人信息的保護也日益受到重視，但是從GDPR的角度來看，不合規之處很多，對中國數字企業涉歐業務帶來不確定性和多方面壓力。因此，要立足我國實際情況，積極穩妥推進數字產業規範發展和個人數據保護工作，統籌考慮個人信息保護、技術和商業模式創新、競爭效率和產業安全等多個目標，同時要積極尋求與國外相關機構的溝通，促進形成公平公正公認的國際競爭規則。
網絡空間公私邊界的重構
傳統公共管理理論認為，公共物品、外部性、自然壟斷和信息不對稱等市場經濟的固有缺陷，是政府幹預經濟的正當理由。然而在網絡空間，公共治理的需求遠遠超出了傳統邊界。我們僅舉幾個方面。首先，網絡空間中的市場主體通達範圍極廣，可以不受限制地干擾他人。傳統產業中商家和消費者的互動，不會明顯干擾非買家的生活，互聯網則不然，頁面上時常不可控地彈跳出讓人毫無需求並心生不悅的畫面，就是對他人生活的不當干擾。其次，不實網絡信息對社會秩序產生衝擊。大型平臺上人數眾多，利益關係複雜，又是匿名為主的系統，必定關聯公共利益，由於任何人都可以編寫信息併發布到網頁上，與講求公信力的媒體和需要同行評審的專業刊物相比，網絡對信息並無篩選功能，那些有誤解、有偏見甚至故意造謠和煽動的觀點也有可能得到廣泛傳播，從而帶來無法預期的社會影響。網絡社交媒體還有一個傳統媒體所沒有的重要性質，即實時的信息反饋。一個倡議通過報紙或廣播電視傳播，只起到傳遞消息的作用，每個受眾並不知道有多少人以什麼方式響應這個倡議。但是在網絡社交媒體上，受眾的反應和準備採取的行動可以被及時反饋，當人們相信有較多的人會響應時，就會有更多的人響應，因此群體性事件的策劃組織更加容易。最後，網絡空間沒有物理的國界、海關和邊防，容易被國外機構和組織攻擊和利用。
總之，網絡空間上的私人領域與公共領域的邊界出現模糊和交錯，“廟堂”與“江湖”邊界相互交叉，部分融合，需要打破政府和企業原有的責任邊界，共同進行治理。一方面，互聯網企業創造了這個無處不在無所不包的網絡空間並從中獲利，就需要承擔經濟目標之外的部分社會責任。另一方面，政府介入網絡空間的治理，深入到企業層面甚至產品和服務層面進行管制，也不能一概視為政府對市場和私人領域的不當干預，而是承擔社會治理職責的需要。科技界、企業、消費者和政府等共同構建了網絡新世界，都應共同擔負起治理責任。大數據時代，政府面對海量資訊來源和多種意見通道，在利用新技術進一步做好管理與服務的同時，還需要探討適應新形勢的理念、機制和程序，做到平衡各種信息來源，恰當解讀數據意義，明示社會公共利益，權衡比較各種選項。這些需要經濟理論、社會理論、公共管理理論等提供支撐，理論研究需要立足國情、立足時代，與時俱進，創新發展。
作者系中國社會科學院教授江小涓
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