【作者簡介】王曙光（1971-），男，山東萊州人，北京大學經濟學院教授，博士生導師，研究方向：中國農業與農村
摘要
在農墾改革深化期和攻堅期，農墾體系的墾區集團化、農場企業化、剝離企業辦社會職能等改革措施迅速推進。為保障農墾改革穩健推進，必須處理好四大戰略關係，即協調和明晰農墾與中央政府之間的關係、理順農墾與地方政府的關係、整合和重塑農墾內部各企業之間和農墾體系各產業鏈之間的關係、重塑農墾企業和農墾職工的關係。在這四大戰略關係的調整與重塑過程中，要因地制宜，進行系統的制度創新和頂層設計，以最大限度降低社會制度變遷成本，並重構農墾的體制優勢，穩步推動農墾體系的集團化和市場化改革。
關鍵詞
農墾改革；農墾集團化；中央墾區；地方墾區；農墾資本運營公司
農墾在中國特色農業經濟體系中扮演著特殊的角色，2015年11月25日《中共中央國務院關於進一步推進農墾改革發展的意見》中指出：“農墾生產力先進，在現代農業建設中具有獨特優勢，大力發展農墾經濟，對於帶動農業農村多種所有制經濟共同發展、堅持和完善我國基本經濟制度、鞏固黨的執政基礎，具有重要意義”，這一判斷是極其正確的，是一個對農墾具有戰略高度的準確定位。對於農墾的歷史使命和改革的趨勢，《意見》中指出：“新形勢下農墾承擔著更加重要的歷史使命。當前和今後一個時期，我國農業發展資源環境約束不斷加大，國際農業競爭日趨激烈，保障國家糧食安全和國家農產品有效供給的任務更加艱鉅，維護邊疆和諧穩定的形勢更加複雜。農墾農業生產經營規模化水平較高，綜合生產能力強，農產品商品率高，科技成果推廣應用、物質裝備條件、農產品質量安全水平、農業對外合作等走在全國前列，一些國有農場位於邊境地區，在國家全局中的戰略作用更加突出。必須適應新形勢新要求推進農墾改革發展，努力把農墾建設成為保障國家糧食安全和重要農產品有效供給的國家隊、中國特色新型農業現代化的示範區、農業對外合作的排頭兵、安邊固疆的穩定器。”這一改革目標的確定，謀劃了未來農墾發展的大方向，扭轉了很長一段時期農墾改革步伐滯後、農墾地位邊緣化、國家對農墾的戰略定位模糊和政策支持減弱的局面，說明國家從頂層設計的高度，深刻認識到農墾體系在我國農業體系中的關鍵作用，最高戰略導向明確了，其他的具體戰術措施就比較清晰了。在一些關鍵時刻，在一些關鍵問題上，農墾作為農業的“國家隊”和“主力軍”，作為參與全球農業競爭的“排頭兵”和安邊固疆的“穩定器”，是能夠召之即來、來之能戰、戰之能勝的，是國家可以依靠也敢於依靠的一股強大而重要的力量，因此，無論如何也不能忽視農墾這一重要力量。
當前，農墾改革進入深化期和攻堅期，按照中央的統一部署，農墾體系的墾區集團化、農場企業化、剝離企業辦社會職能等改革措施將在比較短的時期內完成，社會職能剝離更是要求在2018年內全面基本完成，這對農墾未來飛躍發展提供了強大的動力。目前，有四大戰略關係的變革與調整最為關鍵。
一、協調和重塑農墾與中央政府之間的關係
農墾體系是關係到國家最高戰略利益（國家農業安全）的一個產業體系，因此國家必須對農墾的改革與發展進行戰略級別的統籌規劃，確保農墾在改革發展中能夠更加勝任國家賦予的戰略使命，而不是相反。從產業歸屬來看，農墾歸農業農村部統一管理，農業農村部應該把農墾的改革發展置於極為重要的戰略位置來看待，在農業農村整體戰略考慮中凸顯農墾的重要戰略地位和國家最高戰略利益，要在整個社會中扭轉農墾被邊緣化的狀況。
從國有資產監督管理的角度來看，農墾屬於國資範疇，因此國資委對於農墾體系中國有資產應該進行統籌監管，確保農墾體系的國有資產不流失，不被變相低價轉讓，不出現國有資產的縮水，確保農墾體系國有資產的保值增值。要把農墾納入國有資產管理體系，進行嚴格的規範的考核和監督，對農墾的各種產權改革、清產核資過程、農墾的資本流向等，要進行嚴格的過程監督和結果審查。這一點對於農墾規範化運作極為重要，對於農墾體系國有經濟的發展壯大極為關鍵。當前，我國農墾體系國有資產管理架構正在逐步完善和規範，未來有必要建立全國統一的、完備的、基於互聯網的農墾國有資產管理信息的傳遞、查詢、監督和彙集系統，以便於監管部門通過這個實時監控系統，對農墾體系的國有資產交易和變動進行及時的監管與把控。未來還應該仿照我國一般國有企業中國有資產的管理方式，從“管資產”（實物形態的資產）轉化為“管資本”（資本形態的資產），應在農墾體系內廣泛建立區域性的農墾資本運營公司，對轄內各類農墾（集團）企業的國有資本運作進行統籌協同運作，確保國有資本的規範化經營和保值增值，各地區的農墾資本運營公司接受國資委的統一監管。
中央政府還要通過財政、稅收以及其他方式，促進農墾的改革發展，支持農墾體系進行產業升級、技術進步和集團化轉型。國資委、財政部、農業農村部、科學技術部、人力資源和社會保障部等部門，應該發揮協同支撐作用，支持農墾體系的集團化改革、農業技術創新、農業機械化水平和裝備水平提升、人力資本培育和社會保障體系的完善，讓農墾能夠平等享受各部委的政策紅利。
在協調中央政府和農墾的戰略關係的過程中，根據地方墾區和中央墾區的差異，釐清各自的管理方式，制定差異化的制度框架。對於地方墾區，應給地方政府更大的話語權，允許地方墾區根據自己的區域經濟社會發展情況制定相應的墾區改制和發展政策，中央政府不再在具體的政策層面進行介入。對於中央墾區，中央政府應切實負擔起責任，在財政支持、協調墾區與地方的關係、人才引進、技術創新等層面，給中央墾區以切實的支持和幫助。對於一些較為發達的中央墾區，要採取針對性的特殊的改制政策。尤其是一些集團化效果比較明顯、競爭實力較強、規模經濟效益明顯、經營區域完整且面積廣大的中央墾區的農墾企業，可以考慮直接改製為中央企業，其資本運作、企業管理運營、人事安排和績效考核等，直接按照央企的政策框架來處置，使這些現代化的大型農業集團真正能夠上升到央企層面享受相關的政策，並接受相應的更為規範的考核管理。
二、理順農墾與地方政府的關係
這是一個極為複雜的系統工程，也是近年來農墾改革最為難啃的“硬骨頭”。農墾企業化的目標模式，意味著農墾迴歸作為一個企業的本質，意味著農墾必須剝離自己身上負擔的社會服務的附加功能，將地方政府應該承擔的各種公共品供給的責任還給地方政府，諸如教育、醫療、交通、優撫、計劃生育、廣播電視、水電供應、民兵訓練、綜合治理等功能，要全部歸還地方政府，如此就可以徹底解決農墾社企不分、政企不分的問題，使農墾輕裝上陣。當然，這一任務十分繁重和瑣細，涉及大量農墾與地方政府的協調問題，各地應本著從大局出發的原則，在機構設置、編制設計、農墾人員安置、剝離社會功能的經費保障等方面進行有效協調，確保這一任務有序、有效、如期完成。同時，正因為協調與地方政府的關係問題是一個極為複雜、高度綜合的系統工程，因此在實施過程中也要注意因地制宜，針對不同的區域經濟發展特點、不同的農墾企業發展特點，制定相應的剝離社會服務功能的方式和政策，在頂層設計方面不宜一刀切，要更尊重各墾區的意見並傾聽當地地方政府的呼聲。當前農墾體系“剝離企業辦社會功能”的工作正進入一個非常關鍵的時期，必須以非常慎重的態度穩步推進，避免出現各類社會震盪和社會摩擦，避免出現加劇地方政府與墾區矛盾的情況，避免當地墾區職工福利下降的情況。尤其對於那些農墾經濟情況大大好於地方的區域，要在實施改制和“剝離企業辦社會功能”的過程中，注意改革步驟的科學把握和穩健實施，不可操之過急，以防將來再反覆。筆者在一些經濟發展狀況較好、現代農業科技水平較高、社會福利和社會服務較好的墾區瞭解到，在半個多世紀的積累和大力投入下，這些墾區在醫療、民政、中小學教育、群眾文化體育等方面，都有了巨大且長足的進步，這些墾區的公共服務和社會福利水平遠遠好於地方，使墾區和地方的公共服務和社會福利出現明顯的差異。這是一個客觀現實，從某種程度上來說也是墾區體制優越性的一種體現，是墾區在幾十年的奮鬥和大力投入下才出現的結果，不能簡單地視為墾區和地方的不平等。因此，在“剝離企業辦社會功能”的過程中，在將墾區的社會服務體系移交給地方的過程中，要考慮到這個基本的現實問題，考慮到地方政府的財政實力和接盤能力。筆者在實際調研中瞭解到，在存在此類情況的農墾地區，農墾管理者和職工普遍對未來向地方政府移交社會管理體系（尤其是教育、醫療）充滿疑慮、擔憂甚至牴觸情緒，對移交後的墾區教育和醫療水平抱有消極看法，這一點希望能夠引起決策者的高度重視，要傾聽基層的呼聲，把“剝離企業辦社會功能”這一戰略性工作做得更加穩健，萬勿出現農墾和地方“雙輸”的效果，而要達到農墾和地方的“雙贏”。
在剝離農墾體系的社會功能的同時，也要注意到地方政府對於農業農村的各種普惠性政策，農墾也要平等享受，地方政府在考慮區域發展戰略時，不能排斥和忽略農墾體系。地方政府的基礎設施建設和其他城鎮化推進戰略以及鄉村振興戰略，也要把農墾納入其中，進行重點扶持，發揮其在農業農村發展中的獨特作用，要在政策上和財政上給予農墾和地方上同等的支持。
在處理農墾和地方政府的戰略關係的過程中，還要注意發揮農墾對地方的輻射效應，要創造一種體制機制，鼓勵農墾積極為地方經濟發展服務。尤其是在那些農墾農業現代化生產水平較高、社會化服務水平較高的地區，要促進農墾和地方政府之間的經濟和社會的協同、共贏發展，將農墾的高科技、農業生產經營方式、較好的社會服務資源（醫療和教育等）向地方輻射和輸送，發揮農墾的體制優勢，提升其“溢出效應”，這樣一方面可以提升地方的農業生產經營水平和科技水平，另一方面也可以促進農墾優勢資源尤其是教育和醫療資源向地方的輸送與流動，促進農墾和地方的公共服務和社會福利均等化，避免兩極分化。
三、整合和重塑農墾內部各企業之間的關係，整合和重塑農墾體系各產業鏈之間的關係
處理這一關係的大方向，就是大力推進農墾的集團化改革，推進資源和要素的有效整合。2018年9月25日，習近平總書記在視察黑龍江農墾總局建三江管理局時強調，農墾改革要堅持國有農場的發展方向。這一農墾改革思想的提出是非常及時的，也是一個高瞻遠矚的戰略指向。農墾未來改革的目標，不能把農墾的國有農場體系改散了（碎片化），而要發揮國有農場的體制優勢，重塑凝聚力，以集團化為突破口，加大力度整合農墾體系各種資源，使集團化之後的農墾國有農場體系的規模效應更加突出，運行機制更加靈活，要素整合與對接更加有效，產業化優勢更加突出，產業鏈各環節之間的互補融合機制和要素配置機制更加順暢。集團化改革要以資本為紐帶，本質上是資本的整合，是產權結構的調整。要以資本整合為切入點，打造一批大型農墾企業集團，並突出各自的產業優勢和技術優勢。在一個區域內，要以具備競爭優勢的農墾企業為龍頭，通過資本的紐帶，整合區域內其他農墾企業，打造農墾企業集團。農墾以資本為紐帶的集團化改革，還包含著有效吸引各種社會資本的參與，可以以混合所有制改革為切入點，穩健推進農墾集團的股權多元化改革，尤其是要引進在農業生產和加工各環節具備比較優勢的戰略投資者，如此則不僅促進了農墾集團的股權多元化，增強了農墾集團的資本實力，而且可以極大地改善和推進農墾企業內部法人治理結構，完善和規範決策機制，使農墾體系的市場化運作經營機制得到重塑。
四、重塑農墾企業和農墾職工的關係
20世紀80年代以來，農墾體系改革的核心，就是重塑農墾企業和農墾職工之間的關係，早期的農墾承包制改革使農墾職工獲得了一定的經營自主權和經營積極性，但是在改革過程中也導致農墾經營規模效應弱化甚至消失、農墾企業社會化服務不足、農墾體系農業技術和農業機械會水平下降等消極後果。進入21世紀後，農墾體系的市場化和集團化目標內在地要求農墾經營改變原來的碎片化和分散化體制，而走向更加具有規模效應的新體制，這就需要再次調整農墾企業與農墾職工之間的關係，打破承包制帶來的體制弊端，使職工的農業生產積極性提升和現代農業生產的規模效應提升這兩個目標能夠兼容。農墾企業需要再次提升農墾職工的組織化水平，通過農業生產過程的全方位託管模式、鼓勵職工組建合作經濟組織、構建社會化大農業服務體系等方式，使農墾職工能夠從低下的個體的勞動生產技術中解放出來，藉助農墾企業的規模優勢、組織管理優勢、技術優勢、服務優勢和市場拓展優勢，在農業生產的全產業鏈上提升農墾職工的生產經營水平，從而大規模改善其收入和福利狀況。
黑龍江省農墾總局團委
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