閱讀提示：如果地方政府出具的“承諾函”明確表示願意為借款提供“擔保”或“保證“，則地方政府和債權人構成保證的合意，即地方政府和債權人形成保證合同關係，只是因法律禁止地方政府作為擔保主體，而導致擔保無效。而如果“承諾函”的內容，無代為清償債權的意思表示，僅是“協助解決”、“負責解決”、“不讓債務人蒙受經濟損失”等字眼，則一般不構成擔保法意義上的保證。
案情簡介：
一 1996年2月9日，遼寧省政府向原新華銀行香港分行出具一份《承諾函》，內容為：“我省人民政府知悉貴行同意向我駐港附屬機構中遼有限公司（下稱‘借款人’）提供貸款；我省人民政府在此承諾以下事項：1、我省人民政府同意貴行向借款人提供及／或繼續提供上述的融資安排；2、我省人民政府將盡力維持借款人的存在及如常營運；3、我省人民政府將竭盡所能，確使借款人履行其在貴行所使用的銀行便利／貸款的責任及義務；4、如借款人不能按貴行要求償還就上述銀行便利／貸款下產生的任何債務時，我省人民政府將協助解決借款人拖欠貴行的債務，不讓貴行在經濟上蒙受任何損失。”
二 中遼有限公司逾期不償還借款，香港分行向法院起訴，請求遼寧省政府承擔保證責任。
三 本案一審法院認為承諾函的內容無保證償還債務的意思表示，雙方未形成保證合同關係，故駁回了原告的訴訟請求，原告不服提起上訴，二審法院維持原判。
案件評析：
一 遼寧省政府出具的《承諾函》是否構成擔保？
法院認為，《擔保法》第六條規定：
“本法所稱保證，是指保證人和債權人約定，當債務人不履行債務時，保證人按照約定履行債務或者承擔責任的行為。”從《承諾函》的名稱來看，不能體現出提供擔保的意思表示。從《承諾函》的內容來看，“盡力維持借款人的存在及如常營運”、“協助解決”、“不讓貴行在經濟上蒙受損失”等表述並無明確的承擔保證責任或者代為還款的意思表示。
從香港分行委託的律師寄送給遼寧省人民政府的《律師函》中，也僅表示要求遼寧省人民政府履行承諾不讓香港分行受到經濟上的損失，而沒有要求遼寧省人民政府代為清償債務。可見，遼寧省政府與香港分行雙方對案涉債務並未達成保證擔保的合意，故雙方未形成保證合同關係。
故香港分行依據《承諾函》要求遼寧省政府承擔保證責任於法無據，法院不予支持。
二 即使承諾函中有明確保證代為清償債務的意思表示，因保證無效，債權人的債權也無法獲得完全的保障。
《擔保法》第五條規定“擔保合同被確認無效後，債務人、擔保人、債權人有過錯的，應當根據其過錯各自承擔相應的民事責任。”
《擔保法司法解釋》第七條規定“主合同有效而擔保合同無效，債權人無過錯的，擔保人與債務人對主合同債權人的經濟損失，承擔連帶賠償責任；債權人、擔保人有過錯的，擔保人承擔民事責任的部分，不應超過債務人不能清償部分的二分之一。”
政府機關不能違反法律規定對外提供擔保，地方政府和金融機構對此都應當明知，故地方政府出具的具備擔保法上保證的承諾函被認定無效後，法院一般認為地方政府和金融機構對擔保無效均有過錯，地方政府最多需對債務人不能清償部分的二分之一承擔責任。
前車之鑑，實務總結
因此地方政府出具的“承諾函”不是尚方寶劍，有了它，債權未必能夠實現。
承諾函是否構成擔保，要根據雙方的交易背景、承諾函表達的內容、雙方的交易行為來判斷。
即使承諾函的內容具有“保證”的意思，也會因擔保無效，導致擔保人最多隻對債務不能清償部分的二分之一承擔責任，債權依舊無法獲得完全的保障。
因此倘若債務人只能提供地方政府出具的“承諾函”，債權人在借款時一定三思謹慎，最好要求債務人提供其他的人保或抵押，否則就要在借款金額、借款期限、利息、還款方式和違約責任等條款上多做文章，以更好地保護債權。
如果只有“承諾函”來為債權保駕護航，儘量要求出具方在承諾函中明確“保證”或“擔保”的意思，或通過事後補充函件的方式，明確保證的意思。
一旦債務人逾期償還債務，無論承諾函是否構成擔保，債權人均應及時向出具承諾函的一方發函溝通要求其承擔保證責任，並保存相關證據。
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