一些地方職能部門將責任轉嫁基層 鄉鎮疲於應付既無權限還得“背鍋”
濫用“屬地管理”問題成基層治理絆腳石
“屬地管理、分級負責”就是原則上由事發地政府解決,事發地政府解決不了的,也可以由其上一級政府解決,下級政府不能將矛盾直接推給上級政府。
這條原則是在總結信訪實踐經驗的基礎上提出的,體現了把問題解決在基層、把矛盾化解在萌芽狀態的要求。
“現在除了信訪屬地管理外,國土、環保等也搞屬地管理……但鄉鎮並不具備相應的權力,一旦出了問題,我們就要擔責。”江蘇省無錫市一名鄉長告訴《法制日報》記者。
這名鄉長還說,除了“屬地管理、分級負責”原則外,其實還有“誰主管、誰負責”原則。也就是說,在明確事項歸哪一級政府負責後,主管此項工作的政府部門應當承擔具體辦理的責任。但現在一些職能部門往往不提“誰主管、誰負責”,每到關鍵節點,就會出現四個字——屬地管理。
戶籍所在地“躺槍”
屬地管理,顧名思義就是根據所在地域確定具體管理機關。通俗地說,屬地管理就是誰的地盤誰管理。
近幾年來,很多人欣喜地發現,平常鎖在深閨的一些職能部門,紛紛從各級機關大門走出來,深入基層為老百姓辦事。老百姓不用舟車勞頓,達到了政府、社會和群眾的三方滿意。
記者採訪發現,個別部門把一些職責範圍內的、風險大的、棘手的工作,也打著下放權力的旗號,趁機下放到基層,美其名曰實行屬地管理,實際上是把屬地管理當作一個筐。造成的結果是涉事者無論事發何地,戶籍所在地都難“倖免”。
“我最近又要去北京,接一名信訪戶。”江西省九江市一名鎮委副書記對記者說,這名信訪戶的戶籍雖然在九江,卻早已到上海郊縣安家多年。只因對居住地的一起交通事故自認為處理不公,時不時進京信訪。“每次到北京接到人後,我們都不知該把他送到哪裡去”。
據記者瞭解,目前我國的鄉鎮一般下轄幾十個行政村,少則四五萬人,多則七八萬人。而機構改革後的鄉鎮,很多單位和部門都上收一級,原來鄉鎮七站八所實行雙重管理,現在都實行了垂直管理,只有很少的幾個服務中心負責財政稅收、社會治安、安全生產、環境保護等工作。
廣西壯族自治區桂林市一名鄉黨委委員告訴記者,上面千根線,下面一根針。
一些職能部門的同志到鄉鎮,往往以領導的身份頤指氣使,從不提“誰主管、誰負責”,時不時地拿“屬地管理”來警示基層幹部。
這名鄉黨委委員還說,屬地管理被濫用,經常成為上級職能部門推卸責任的藉口。如確屬翫忽職守懈怠無為,基層工作人員被問責也是心服口服。但有些盡了全力的事情還“躺著中槍”,基層幹部就不敢做不願做了,甘於當甩手掌櫃“混日子”。
一名基層幹部舉例說,比如出現違建現象,鄉鎮要接受屬地管理追責；有農民工在屬地內的企業打工拿不到工錢,鄉鎮政府要擔責；企業在屬地施工出現安全事故,鄉鎮要被問責；從轄區貫穿的高速公路上發生事故,鄉鎮也要被問責。對於這些既不在權力範圍內又八竿子打不著的單位,一旦出了事都要問屬地管理的責,基層幹部感到心裡憋屈,又無處訴苦。
有被問責的鄉鎮幹部辯解,領導就一句話:“難道不是在你的轄區嗎?”
有專家認為,現在基層屬地管理變成責任屬地,但權力並不屬地,權力和責任不對等,很多基層幹部感覺責任非常重,但是沒有權力來完成上級所下達的任務。
額外工作增添額外負擔
建立工作責任目標考核機制,本來是層層傳導壓力、高效推進工作落實的有效舉措,可以確保各項決策在基層落地、讓百姓擁有實實在在的獲得感。
有專家調研後發現,在現行的行政體制中,從省到地市到縣的各種考核普遍使用“一票否決”,造成鄉鎮管理體制扭曲為壓力型體制。“籤責任狀最多的鄉鎮足足簽了50多份,最少的鄉鎮也有36份。這麼多的責任狀,鄉鎮領導根本記不清都涉及哪些名目,上面發什麼責任狀就籤什麼”。
“街道上的路燈被汽車剮倒後無人問津,市民向相關部門反映,得到的答覆是屬地管理,讓市民向社區反映情況。而街道上的路燈既不是社區的產權,也不歸社區管理。”面對記者,社區幹部張女士一肚子苦水。
張女士抱怨說,社區本該為社區居民服務,是化解矛盾、維護居民利益的自治性組織。但在日常生活中,社區往往變成了相關職能部門的“下級”,以致社區出現了消防員、信訪員、普查員、宣傳員、統計員、衛生員、計生員、安全員等一大堆頭銜,幾乎囊括了各級各部門的每一項職能,社區居委會往往被這些不該管而又推不掉的“屬地管理”弄得不堪重負,無時間無資金無精力為居民辦實事,進而淡化了居民與社區居民委員會的關係。
記者採訪發現,有的市縣一級職能部門,借市縣委、政府兩辦名義成立“領導小組”,再以“領導小組”的名義推動部門的本職工作。這樣一來,本應是責任主體的職能部門,一下子變身為“督查主體”。一旦出了問題,就可以順理成章地追究事發地基層政府部門責任。
不少幹部坦言,鄉鎮“屬地管理”與職能部門“誰主管、誰負責”,本來是配角與主角的關係。從職能和權力來說,鄉鎮政府只能是配角,而職能部門應該是主角。若哪項工作鄉鎮政府配合不力應該承擔責任,若監管不力則是行政執法部門的責任。但目前有些地方的環保局、國土局、安監局等職能單位,都是一個一個包袱往下扔,省市有什麼重要的工作,縣裡職能部門就把任務下派到鄉鎮,職能部門成了“文件中轉站”。從不落實“誰主管、誰負責”,出了問題百般推卸責任。上面千條線,下面一根針,最後擔責的都是鄉鎮。
廣東省清遠市一名鄉鎮幹部認為,提倡屬地管理的初心是好的,可以做到事有人管,責有人擔,不至於推諉扯皮出現“三不管”現象。但“屬地管理”應該只到縣一級,而不應往下延伸。因為縣級職能齊全,具有“屬地管理”的行政執法職能部門和權力。而鄉鎮街道不僅人員緊張,而且不具行政執法權,承擔起責任來沒有抓手。如信訪所涉及的涉法涉訴問題、行業部門問題,強調鄉鎮“屬地管理”一點用也沒有。既不能給人家解決問題,也沒有相應的執法權。
“在群眾眼裡,鄉鎮政府就是萬能的,什麼都要負責。”陝西省榆林市一名鎮長說,有的上級職能部門只強調自己部門的工作重要,把常規性工作變成突擊性任務。鄉鎮在工作人數、人員編制並無明顯增加情況下,工作任務陡然增加。鄉鎮就是權力無限小、責任無限大。有好處的事相關部門強調“誰主管、誰負責”,如農業開發項目、村村通工程、學校危房改造、糧食直補、良種補貼、農機具補貼等,而涉及承擔重大責任的事,則強調“屬地管理”,鄉鎮往往一樣也跑不掉。
一名職能部門的幹部也認為,自家的婆姨自家管,自己的孩子自己抱。職能部門有自己的責任、權力和義務,履職盡責天經地義。而基層管好自己的一畝三分地,也是分內的事。如果把屬地管理當個筐,什麼都往裡裝,基層幹部就會難以承受其重。如果不考慮屬地的實際困難,就會失去屬地管理真正的價值,達不到決策者的目的,難以打通最後一公里。
基層幹部充當問責“頂罪羊”
鄉鎮政府包括街道辦事處,是最基層、最貼近老百姓的一級組織。
記者採訪發現,目前一些鄉、鎮、辦事處人少事多的狀況普遍存在,往往一間辦公室要掛幾個牌子,每人身兼多職,並對應著上級多個部門。
而在鄉鎮工作過的人聽到最多的話,應當是“屬地管理”。很多時候,不管什麼問題,不問有沒有職權辦理,都可以用這句話把任務由上至下、一級一級部署下來,也就是從省到市到區、縣再到街道社區,要求做到全覆蓋無死角。
一名因為環保問題被追責處分的副鎮長告訴記者:“鄉鎮政府沒有執法權,發現有企業排汙後只能上報給職能部門,可職能部門下來後,下了張單子就走了。企業停廠幾天又開始生產,我們就再報告,然後職能部門再來下單子。我們夾在中間,上級政府說我們不作為,企業罵我們多事,而最終還要接受屬地管理失職追責的處分,讓人有苦沒處訴。”
記者採訪得知,一些地方為了應付上級或者平息輿論,往往會選擇“多處分幾個幹部”。江西某縣級市處理一起群體性事件時,本來已經有多個責任部門被追責,但市領導認為還不足以體現問責決心,問責範圍還不夠廣,於是把本無直接關係的鄉鎮也列入了問責名單。
有專家認為,對有問題的幹部要區分問題的性質,給予相應問責固不可少,也應給予糾錯的機會,形成問責、容錯糾錯和澄清有效協同的機制。“查實確需問責的,要分清責任的層次,是主體責任、管理責任還是其他責任,對因政策不明晰等導致的責任,應該劃定容錯空間,給予糾錯的機會”。
一名受訪幹部說,有些領導和部門圖方便,遇到問題不具體分析情況,而是簡單地把事情按屬地管理的原則推給鄉鎮街道,並限定期限完成,不然便要問責。濫用屬地管理原則,不但增加基層工作負擔,也會傷害基層工作的積極性,更會影響到政府部門的執行力。
2017年12月,山東省政府通過調研發現,基層幹部在履行工作責任方面存在比較大的問題,最突出的是鄉鎮(街道)一級,以有限的權力承擔了無限的責任,壓力很大,許多工作疲於應付,苦不堪言,影響了基層黨委、政府政治功能和服務功能的發揮,影響了基層幹部的工作積極性和主動性。隨後,山東省委、省政府印發了《關於關心關愛基層幹部減輕基層工作負擔的十條意見》,釐清了縣鄉兩級職責權限,嚴禁假借“屬地管理”名義將本級黨委、政府及工作部門承擔的責任轉嫁給基層。
（記者王陽）
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