田園綜合體最有投資價值的是農村集體建設用地
土地是休閒農業產業發展中重要的關鍵詞，國家目前的用地政策對文旅產業發展有哪些影響?
中國城鎮化進程中的另類現象
第一個現象，城鄉建設用地雙增加。中國城鎮化進程中，大批的農民進了城，但農村的建設用地不僅沒有減少，反而增加了。這是一種非常罕見的現象。
第二個現象，城鄉人均建設用地遠超國家標準，利用效率低，國家的標準是城市80平米/人、農村120平米/人。實際上現實的城市人均建設用地和農村住宅用地遠遠超過了國家規定的標準，2015年工業用地產出為67億元/平方公里，相當於東京都的1/3和紐約的2/3。
第三個現象，相當多的城鎮在收縮，十年間有一萬多個鄉鎮和街道辦事處的人口密度在下降，不僅有大量的“空心村”，現在又出現了大量的空心街道辦和小城市了。由於人口減少，城市出現了“空心化”。大數據顯示，中國的人口整體上在向東南部壓縮。
第四個現象，農民進城了，村裡的宅基地不減反增。中國大量的農民進城了，村裡的宅基地不減反增。2000-2016年，農村常住人口由8.08億減少為5.89億，2億多農民進城，但鄉村居民點用地反而由2.47億畝擴大為2.98億畝。農村的宅基地大幅度的增加。
宅基地：土地利用的新空間
第一，土地控制數量擴張，提高土地利用率。2013《中央城鎮化工作會議》提出“城市規劃要由擴張性規劃逐步轉向限定城市邊界、優化空間結構的規劃”，2014年《國家新型城鎮化規劃》又明確要求“嚴格控制城市便捷無序擴張”。
國家也採取了新的措施，劃定城市邊界，劃定耕地邊界，劃定生態紅線。先從北京、上海、南京、杭州、廣州、深圳等14個特大城市和大城市著手，然後擴大到600個城市。劃定了以後，十年可以微調一次。那就意味著你不能隨意的擴大城市的邊界。擴張型的新城新區建設已經進入尾聲了，城市發展將從面積、數量的擴張轉向品質和功能的提升。
第二，新導向鼓勵利用四荒地和集體建設用地發展旅遊業。最近三年來，所有的政策是鼓勵集體建設用地、四荒地。搞什麼?搞旅遊、特色小鎮、田園綜合體。
去年12月出臺了一個新的政策：盤活存量和低效建設用地，嚴控新增建設用地規模，用地面積控制在3平方公里左右。就是說旅遊、建設，特色小鎮和田園綜合體要嚴格控制新增建設用地，在存量上做文章，這是個非常清晰的政策目標。62號文件是旅遊界一個非常有綱領性的文件(《國務院辦公廳關於進一步促進旅遊投資和消費的若干意見》[2015]62號)。
這個文件發了以後，為了落實這個文件，主管部門、國土部等，又搞了一個關於支持旅遊用地政策的意見(《關於支持旅遊業發展用地政策的意見》[2015]10號)。其中最關鍵的是優先安排新增建設用地指標，允許和支持利用農村集體土地發展旅遊業；2018年剛剛發佈的文件《關於實施鄉村振興戰略的意見》中，允許政府利用農村存量建設用地，預留部分規制建設用地指標用於休閒旅遊設施。
第三，不同區域的土地開發重點加速分化。所謂高價值地區，那就是大中城市周邊和東南沿海地區，這個土地價值非常高。中部地區土地政策將聚焦農村集體建設用地。伴隨著農村三權分置的改革，農村集體建設用地將成為旅遊用地的主流。
第四，農村集體建設用地政策的重大調整。除了剛才提到的政策外，還有一個特別大的政策，農村集體建設用地的政策最關鍵的是宅基地。因為宅基地屬於農村建設用地，農地永遠是農地，不能改變用途的。
農村宅基地實行所有權、資格權、使用權三權分置。2018年中央1號文件指出：落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權，適度放活宅基地使用權。現在最大的亮點就是農民能以出租、合作等方式盤活利用空間宅基地的使用權，城市工商資本可以下鄉合作開發宅基地的使用權。
第五，農村宅基地是未來最大的用地空間。目前宅基地的三權分置政策正在實驗過程當中。三權分置已經定了，下一步是要解決這五個問題。
一是宅基地轉讓可否跨區域，這個村拿的地能不能跨到別的縣;
二是銀行能不能抵押貸款，現在全國有30多個試點正在進行銀行抵押貸款的試點。比如說江西有的已經做得非常不錯了;
三是防止搞房地產，但可以建租賃房，這個政策也已經有了;
四是如何轉化成產業用地，這一步正在探索;
五是如何進行市場化交易。
宅基地制度在三權分置基礎上繼續改革、使用權可以入市交易，意義重大：一是止住鄉村衰敗、增加農民收入，振興鄉村的關鍵一環;二是發展特色小鎮、田園綜合體，為鄉村旅遊提供了最大的潛在用地。
農村土地如何流轉、市場化?
第一，國有土地除了住宅用地，還有工業用地，商業、旅遊等事業發展用地、公共設施用地等。
第二，從村集體手中獲得的集體產權土地。
集體產權土地有3種，承包地、四荒地和林地、集體建設用地。這三種集體土地現有的特點有三個，一是產權歸集體，農民只有承包權、使用權;二是不能抵押貸款、不能向村集體經濟組織之外的人和組織流轉出讓;三是實行用途管制，非經規劃和政府徵用，集體土地不能轉換用途。
承包地，包括基本農田、一般性農田;四荒地和林地。
集體體建設用地也分三類，第一類叫做經營性集體建設用地，這個在整個集體建設用地當中佔比不超過10%，它現在可以直接入市;第二類，公共建設用地，就是學校、醫院等等，這是公共服務用地;第三類，也是最關鍵的，就是宅基地。兩三億人進城，宅基地不減反增，這是下一步發展最大的土地紅利空間的所在。
第三，農村可用的資源是土地與農村集體資產。搞鄉村振興也好，搞鄉村旅遊也好，最基礎的就是把土生土長的很多資源旅遊化、文化化。農村有資源型資產，包括土地、山泉河流等;農村也有經營性資產，就是集體經濟，珠三角比較發達，比如有企業、旅遊公司，是集體經濟的;此外還有非經營性資產，主要是用於公共服務，如集體經濟組織出資的農村教育、文化、衛生等設施等。三類資產分佈不同，是農村集體的主要財產。
那麼下一步改革的方向，就是確權。
對於資源性的資產，確權以後，可以把經營權流轉給想要的人，城市資本合作也好，買賣也好，都沒問題，同時貸款抵押，一旦試點成功，可以貸款抵押;非經營性資產，確權估值後採用3P模式進行運營。最後的結論是，農村集體建設用地是未來用地的新領域。絕大多數的田園綜合體、特色小鎮，用地的最新的領域，也是最可發揮的領域，就是農村集體建設用地。
如何用農業用地做“田園綜合體”？
鄉村旅遊與文化綜合體的開發模式及運營方向近年來，休閒農業迅速崛起，對農業增值增效、農民創業增收、農村繁榮穩定發揮重要的推動作用。而要發揮農業休閒、觀光、旅遊等功能，必須建設配套的商業和服務設施，勢必要涉及土地問題。我國實行嚴格的基本農田保護和建設用地管理政策，它們之間會不會產生矛盾？
哪些地可作為休閒農業用地
1.農民自有住宅、閒置宅基地
慣性思維：在休閒農業園區中常常存在一些村落，開發者的慣性思維常常是將這些破舊的房子拆掉重建，而不是根據現有的基礎進行改造和裝修。殊不知這不僅破壞了鄉村田野的原始風味，而且也在無形中增加了開發者進行酒店住宿土地審批的難度和建設成本。
正確做法：農業部等部門《關於積極開發農業多種功能大力促進休閒農業發展的通知》中明確規定支持農民發展農家樂，閒置宅基地整理結餘的建設用地可用於休閒農業，因此在進行休閒農業開發建設中要充分利用農民自有住宅、閒置宅基地。
2.農村集體建設用地
是什麼：指鄉(鎮)村建設用地，鄉(鎮)村建設用地是指鄉(鎮)村集體經濟組織和農村個人投資或集資，進行各項非農業建設所使用的土地。
主要包括：
鄉(鎮)村公益事業用地
公共設施用地
農村居民住宅用地
3.四荒地
主要包括：
依法歸我國農民集體使用的“四荒地”
農民集體經濟組織所有的“四荒地”
具體指：荒山、荒溝、荒丘、荒灘等未利用的土地，屬於現行經濟環境中未得到充分、合理、有效利用的土地。
使用期限：“四荒”使用權承包、租賃或拍賣的期限最長不得超過50年。
國家政策：2016年中央一號文件以及《農業部等11部門關於積極開發農業多種功能大力促進休閒農業發展的通知》中鼓勵利用“四荒地”(荒山、荒溝、荒丘、荒灘)發展休閒農業，對中西部少數民族地區和集中連片特困地區利用“四荒地”發展休閒農業，其建設用地指標給予傾斜。
4.城鄉建設用地增減掛鉤
指什麼：指休閒農業項目建設確有必要佔用耕地時先行在異地墾地，數量和質量驗收合格後，再用作建設用地。
轉換方式，具體政策通過制定相應的法規來規範。如：
數量上——異地墾地與當地佔地面積之比，可根據不同情況，分別為3倍、4倍、5倍。
質量上——保證新墾地總產量大於所佔地原產量
異地可以是本鄉鎮、本區縣，經國家相關主管部門批准也可跨省區實施。這應該是既保證18億畝耕地只增不減，又保證必要的建設用地供應。當然還有許多具體政策要進一步研究，比如墾地與生態保護的問題、操作中的管理監督問題等。
5.其他方式
《國務院辦公廳關於推進農村一二三產業融合發展的指導意見》(國辦發[2015]93號)提出，對社會資本投資建設連片面積達到一定規模的高標準農田、生態公益林等，允許在符合土地管理法律法規和土地利用總體規劃、依法辦理建設用地審批手續、堅持節約集約用地的前提下，利用一定比例的土地開展觀光和休閒度假旅遊、加工流通等經營活動。
休閒農業用地有哪些限制
1. 不得佔用基本農田
基本農田俗稱“吃飯田”、“保命田”，其重要程度不言而喻。對於基本農田有“五不準”：
不準佔用基本農田進行植樹造林、發展林果業和搞林糧間作以及超標準建設農田林網；
不準以農業結構調整為名，在基本農田內挖塘養魚、建設用於畜禽養殖的建築物等嚴重破壞耕作層的生產經營活動；
不準違法佔用基本農田進行綠色通道和城市綠化隔離帶建設；
不準以退耕還林為名違反土地利用總體規劃,將基本農田納入退耕範圍；
不準非農建設項目佔用基本農田(法律規定的國家重點建設項目除外)。
因此在進行休閒農業開發中必須弄清楚其是否佔有基本農田。
2. 不得超越土地利用規劃
各地區國土資源部門都會制定土地利用總體規劃，規劃會規定土地用途，明確土地使用條件，土地所有者和使用者必須嚴格按照規劃確定的用途和條件使用土地；此外還會確定土地利用年度計劃，對年度內新增建設用地量，土地開發整理補充耕地量和耕地保有量等做出具體安排。
該怎麼做：休閒農業開發必須要明確當地土地規劃中其園區所佔土地的用途，符合規劃使用條件的要積極爭取土地建設使用指標，以滿足休閒農業園區對建設用地的要求。
3. 嚴禁隨意擴大設施農用地範圍
以農業為依託的休閒觀光等用地須按建設用地進行管理。以農業為依託的休閒觀光度假場所、各類莊園、酒莊、農家樂，以及各類農業園區中涉及建設永久性餐飲、住宿、會議、大型停車場、工廠化農產品加工、展銷等用地，必須依法依規按建設用地進行管理，而非按農用地管理。
進行建設用地進行管理就必然涉及農用地轉用審批手續，農業設施興建之前為耕地的，非農建設單位還應依法履行耕地佔補平衡義務。這在無形中既增加了休閒農業開發建設成本，而且也使得農業休閒開發變得更為複雜，甚至會使部分休閒農業夭折。
如何規避這些限制
有些人在休閒農業開發中，可能會使用以下六種方式來規避休閒農業用地限制：
用設施農用地的名義直接進行餐飲住宿的建設；
以建設臨時生產用房名義進行修建；
修建水泥柱，將建築物騰空，以滿足不破壞耕作層的要求；
修建木屋或鋼架房，即使查處也能低成本拆除；
以建設溫室大棚的方式建餐廳；
用可移動的集裝箱和房車進行餐飲住宿活動。
但是，以上方式為規避政策的監管，打了“擦邊球”，碰觸了土地使用政策的紅線，從根上將不僅無法規避休閒農業用地的限制，還隱藏著很大不確定性和風險。還請大家注意！
最合法安全的方法就是通過立項審批，申請建設用地，這當然也是最困難的方法，拿地費用也相對很高。
可能會步入哪些誤區
1.無址可選也要選
有時候，土地並不像普通商品，有充分的選擇空間。在選址的過程中，土地往往獨此一家，讓你別無其他選擇。例如，家鄉有限的土地資源，而作為開發者，又急切的想去做，以至於無址可選的時候也要去選。這種選址方式最終效果不理想，可想而知。
2.有地就先拿下再說
休閒農業作為一個舶來詞，許多人對此並沒有深刻的見解。許多人拿地心切，在沒有做好充分的休閒農業規劃前，就匆匆決定，先拿下再說，到手之後再去為它量身定做合適的衣服。至於效果如何，恐怕只能聽天由命了，做好了是一塊肥肉，做不好只會成為燙手的山芋。
3.跟著感覺走
做休閒農業項目不能跟著感覺走，而是要有一雙犀利的慧眼，慧眼是要對所選之地的價值有準確的認識，瞭解土地如何開發與利用，還要對未來的發展有遠見，尤其是目標客戶及將來市場情況的判斷，還要有項目與市場的對接手段。唯有具備這些，才不至於陷入誤區。如果僅僅憑藉以往經驗，跟著感覺走，恐怕將成為後來人的反面教材。
還有哪些其他方法拿地
說了這麼多，又是限制，又是誤區，還有什麼別的土地能拿到麼？
關閉礦區的地面遺留的原有建設用地，可直接轉為旅遊設施建設用地；礦區已經佔有的尾礦池、棄石堆場或其它棄用地可在恢復生態的同時，按一定比例(如10-20%)轉為旅遊設施用地，其餘為工礦遺址景觀用地；
生態涵養區村落搬遷出的宅基地、新農村建設農戶上樓遺留的宅基地，可因地制宜轉為旅遊設施建設用地。
在大面積的森林(超過10公頃)綠地作為生態旅遊資源時，允許有3-5%用地轉為旅遊設施用地。
其它荒地(非林地、非耕地、無其它生態價值的荒地)，經相關部門確認，原則上允許作為旅遊設施用地。
休閒農業用地有什麼新方式
1.採用土地銀行的方式
在完成農村土地確權工作的地區，可採用“土地銀行”的方式，實現農村集體土地指標的自由流轉、質押和融資。這對於農戶獲取啟動資金自營個體旅遊項目和專業企業規模化獲取土地用於開發大型旅遊項目而言都具有現實意義。
2.建立以土地股份為基礎的合作社
有條件的農村集體可以建立合作社，農戶以承包的土地入股，進行股份合作。這樣可以使土地集中經營、高效經營、形成規模化、產業化經營。這種方式，管理制度嚴格，管理方法科學，對加強休閒農業和鄉村旅遊領域的農村集體經濟發展能力，保障發展成果切實惠及本地有著極大的促進作用。
3.使用農村閒置宅基地及廢棄園地
城鎮化的快速發展，令大量農民進城買房，農村房屋閒置，田地疏於管理。實際上，在新農村集中居住後，閒置下來的村莊農舍、廢棄林園等恰好是休閒農業與鄉村旅遊的良好發展空間。
對這些農村集體土地進行指標整理和農林復墾，並根據旅遊產業經營需求合理配置建設用地指標，有助於提高休閒農業與鄉村旅遊的招商效率與質量。
4.土地置換、租賃、入股聯營等
對經濟效益不理想的集體用地，可採取土地置換、租賃、入股聯營等方式，統籌盤活這些存量集體土地。一方面可以解決旅遊開發過程中，需要遷移部分農戶的住宅、承包地的問題；另一方面可以充分發揮土地使用價值，集約化發展，便於個人或企業經營管理。
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