【改革開放以來，伴隨著經濟體制改革不斷深化和中國經濟發展的階段性變化，宏觀經濟政策表現出不同的階段性特徵。本文以此為線索，追索中國改革開放40年宏觀政策的演進過程，並探討在新的發展階段創新和完善宏觀政策的有關問題】
□王一鳴
1978年12月召開的中國共產黨十一屆三中全會開創了中國改革開放和現代化建設新的歷史進程。 這個歷史進程已經持續了40年。貫穿這個歷史進程的有兩條基本線索，首先是經濟體制改革，也就是通過改革開放，建立能夠有效提高資源配置效率、推動經濟發 展的體制機制；其次是探索適合中國國情的發展模式，找到一條實現工業化、現代化的道路。伴隨著過去40年的艱辛探索，中國宏觀經濟政策在實踐中發展和完 善，宏觀經濟管理能力不斷提高，並逐步形成了有中國特色的宏觀經濟管理體系。
1978-1996年：
抑制經濟過熱和遏制通貨膨脹
這個階段宏觀經濟總量失衡的主要特徵是需求膨脹、供給不足。在近20年的時間裡，除了少數年份外，大多數年份都面臨較為嚴重的通貨膨脹。主要原因是，一方面，從經濟體制看，傳統計劃經濟體制效率低下，預算軟約束嚴重，國民經濟表現為較為嚴重的短缺經濟。另一方面，從經濟發展看，發展水平十分落後，各方面都有強烈的加快發展願望和投資衝動。這一時期，宏觀經濟失衡集中表現為經濟過熱和通貨膨脹，先後發生了1985年（CPI上漲9.3%以上）、1988年（CPI上漲18%以上）和1994年（CPI上漲24%以上）3次嚴重的通貨膨脹，宏觀調控主要採取從緊的財政和貨幣政策，以抑制經濟過熱和遏制通脹。
以1994年的那次通貨膨脹為例。1991年底，中國經濟開始走出低谷。1992年初，鄧小平發表“南巡講話”，明確提出社會主義也能搞市場經濟，再一次解放了人們的思想。1992年，黨的十四大確立了建立社會主義市場經濟體制的改革目標，全國掀起新一輪改革和發展浪潮。1992年GDP增速由1991年的9.1%提高到14.2%，全社會固定資產投資由23.8%提高到44.4%，工業增加值由14.4%提高到21.2%。1993年上半年，投資和消費需求迅速擴大，全社會固定資產投資增長61%，其中國有單位增長70.7%，社會消費品零售總額增長21.6%。投資和消費“雙膨脹”的直接後果是，貨幣超發，通貨膨脹壓力明顯加大，1992年M1和M2分別增長35.7%和31.3%，生產資料價格同比上漲40%以上，35個大中城市居民生活費用價格指數上升17.4%。
為了制止經濟狀況的進一步惡化，保持經濟發展的良好勢頭，1993年6月下旬，中共中央和國務院印發了《關於當前經濟情況和加強宏觀調控的意見》，宣佈採取16項措施來穩定經濟。這一系列加強和改善宏觀調控政策的實施，扭轉了經濟運行中突出矛盾進一步惡化的趨勢，穩定了經濟局勢。
1993年11月，黨的十四屆三中全會作出《關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，明確了社會主義市場經濟體制的基本框架，隨後相繼推行了財稅、金融、投資、外貿等領域的改革，以社會主義市場經濟為基礎的新的宏觀調控框架初步建立，利率、稅率、匯率等經濟槓桿的調控作用逐步增強，長期制約經濟增長的供給數量“瓶頸”逐步消除，從而總體上結束了“短缺”時代，國內市場由賣方市場向買方市場轉換。
到1996年，中國經濟成功實現了“軟著陸”，GDP增長9.7%，通貨膨脹得到控制，居民消費價格指數從1995年的17.1%回落到1996年的8.3%，到1997年進一步回落至2.8%，外匯市場匯率穩定在1：8.7，年末國家外匯儲備達到1050億美元，並實現了人民幣經常項目可兌換。
1997-2012年：
應對外部衝擊和有效擴大內需
這個階段宏觀經濟失衡的特點發生新變化，在15年間，除2003-2007年外，大部分時間表現為需求疲軟，供給過剩，與上一階段失衡的方向大體相反。主要原因在於，經濟發展帶來產能的迅猛擴張，而經濟體制改革深化強化了市場約束，相對於市場需求而言，產能出現過剩。與此同時，受到1997年亞洲金融危機和2008年國際金融危機的衝擊，國內有效需求不足的矛盾凸顯出來，經濟增速明顯放緩，分別從1997年的9.2%回落到1999年的7.7%，從2007年的14.2%回落到2009年的9.4%。如何應對外部衝擊的影響，緩解內需不足的壓力，進而穩定經濟增長並保障就業目標實現，成為這一階段宏觀調控的首要目標。相應地，宏觀經濟政策由長期實施的緊縮性政策轉變為擴張性政策。
1. 20世紀90年代後期：應對亞洲金融危機衝擊。亞洲金融危機對中國經濟的衝擊，與危機前外部需求對中國經濟增長的拉動是分不開的。1994年外匯體制改革和人民幣貶值後，中國出口貿易快速增長，貿易平衡逐步轉變為每年高達數十億甚至數百億美元的順差。巨大的外部需求彌補了國內需求不足，使中國經濟在1993年下半年採取緊縮政策後的幾年，仍保持年均10%左右的增速。亞洲金融危機初期，亞洲國家貨幣紛紛貶值，大部分貨幣兌美元匯率貶值幅度超過10%，而中國承諾人民幣不貶值，出口競爭力受到較大影響。從1997年8月開始，中國對外貿易出口增長開始放慢，到1998年更加明顯，比上年出口增速降低20.4個百分點，加之外商直接投資大幅下降和國內投資增速明顯放緩，加大了經濟下行壓力。
為應對亞洲金融危機衝擊，中國製定了擴大內需、實施積極財政政策的戰略方針，決定由中央財政向商業銀行發行長期國債，主要用於加強基礎設施建設，同時拓寬融資渠道，鼓勵和引導民營企業增加投資。1998年中央經濟工作會議明確指出：“擴大國內需求、開拓國內市場，是中國經濟發展的基本立足點和長期戰略方針。”1998-2001年期間，共發行長期建設國債5100億元人民幣（如無特別註明，本文單位均為人民幣），主要投向基礎設施，如高速公路、交通運輸、發電設施以及大型水利工程，扭轉了投資快速下滑的勢頭。1998年固定資產投資增速由1997年的8.8%回升到13.9%。與此同時，採取比較寬鬆的貨幣政策，中央銀行下調準備金率，並連續下調存貸款利率，增加貨幣供給。採取措施促進外貿增長，多次提高部分商品出口退稅率。在完善宏觀調控的同時，加快了改革開放步伐，特別是加快對石油、通信、鐵路、電力等部門進行戰略重組，推進公司化改制，實行政企職能分離和建立新的政府監管框架。同時，積極推動入世談判，並於2001年順利加入世貿組織，中國外貿出口隨之大幅增長，帶動經濟扭轉了下滑態勢，進入新一輪上升期。
2. 2003-2007年：入世後的經濟繁榮期。2003年十六屆三中全會通過的《關於完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》明確了深化改革的目標，激發了地方政府加快發展的熱情。一些地方固定資產投資開始升溫，尤以房地產投資為甚，加之入世後外貿出口迅速增長，出現了經常賬戶和資本賬戶“雙順差”，外匯儲備不斷增長，央行被動購匯並不斷釋放基礎貨幣，人民幣流動性迅速增強，為擴大投資創造了條件，2003年固定資產投資增長27.7%，M2增長一度達到20%，推動經濟增速回升到10%，到2006年和2007年，經濟增速進一步上升到12.7%和14.2%。與此同時，投資增長過快、流動性過剩、物價結構性上漲壓力增大等問題顯現出來。雖然沒有出現類似於1985年、1988年和1993年那樣的經濟全面過熱局面，但汽車、鋼鐵、電解鋁等部分產業領域重複建設較為突出，生產資料和農產品價格上漲較快，通過成本推動物價總水平上升，通貨膨脹壓力開始顯現。
針對經濟運行中的突出矛盾，2004年底中央政府將實施近7年的積極財政政策調整為穩健的財政政策，將長期建設國債規模從2002年的1500億元縮減到2004年的1100億元，2005年進一步縮減到800億元。2007年年中又將穩健的貨幣政策調整為適度從緊的貨幣政策。2007年底召開的中央經濟工作會議明確提出，要把“防止經濟增長由偏快轉為過熱、防止價格由結構性上漲演變為明顯的通貨膨脹”作為宏觀調控的首要任務，進一步將宏觀經濟政策調整為穩健的財政政策和從緊的貨幣政策，並採取了一系列宏觀調控舉措，防止苗頭性問題演變成趨勢性問題、局部性問題演變成全局性問題。
3. 2008-2012年：應對國際金融危機衝擊。在外部衝擊和內在條件變化的交互作用下，中國經濟增速從2007年的14.2%放緩至2008年的9.6%和2009年的9.2%。針對經濟增速明顯回落但物價漲幅仍在高位的情況，2008年初，宏觀經濟政策目標由“雙防”，即“防止經濟增長由偏快轉為過熱、防止價格由結構性上漲演變為明顯的通貨膨脹”，調整為“一保一控”，即“保持經濟平穩較快發展、控制物價過快上漲”。到2008年第四季度，國際金融危機愈演愈烈，對中國經濟形成較大沖擊，中國政府果斷出臺應對危機衝擊的一攬子計劃，並提出“出手要快、出拳要重、措施要準、工作要實”的要求，宏觀政策調整為積極的財政政策和適度寬鬆的貨幣政策，並迅速出臺了一系列政策舉措。一是提出進一步擴大內需、促進經濟平穩較快增長的十項措施，計劃兩年增加約4萬億元投資，重點投向“三農”、保障性安居工程、交通等基礎設施、節能減排和社會事業等5個方面。二是啟動輕工、汽車、鋼鐵、紡織、裝備製造、船舶、石化、有色、電子信息等十大產業振興規劃，遏制和扭轉工業增速下滑。三是加大金融對經濟發展的支持力度，2008年9月後先後五次下調基準利率，四次下調存款準備金率，促進貨幣信貸穩定增長。四是著力促進就業，改善民生，加大支農惠農力度，擴大居民消費需求。通過實施一攬子經濟計劃，迅速扭轉了經濟快速下行態勢，在全球主要經濟體中率先實現復甦。
2013年至今：
新常態和供給側結構性改革
2012年底，中國從全面反危機的政策軌道逐步退出。這個階段，宏觀經濟失衡逐步由總量性失衡為主轉向結構性失衡為主，經濟發展進入新常態。“三期疊加”的特徵要求創新宏觀調控方式，既要完善需求管理政策，適度擴大總需求，宏觀政策重回積極的財政政策和穩健的貨幣政策軌道，以穩定市場預期和信心，但更重要的是，要推進供給側結構性改革，優化存量資源配置，增加優質增量供給，通過供需結構動態平衡，促進經濟持續健康發展。
1. 經濟發展進入新常態。2011年後，中國經濟在波動中持續下行，從2010年10.6%的兩位數增長跌落到個位數增長，2016年進一步下降到6.7%，比2010年下降3.9個百分點，經濟增長出現階段性變化。2014年5月，黨中央作出經濟發展進入新常態的重大判斷，強調宏觀經濟管理要適應和引領新常態，加快結構調整和動力轉換。
中國經濟增速回落受到供需結構變化的雙重影響。從需求端看，房地產開發投資和汽車消費從過去兩位數高速增長回落到個位數增長，與“住”、“行”關聯的鋼鐵、建材、有色、玻璃、水泥等工業部門產量增速大幅回落，需求結構加快向高端化、多樣化、服務化轉換。從供給端看，2012年後，中國人口數量紅利快速消失，資源和環境的硬約束強化，綜合生產成本明顯提高。在供需結構變化的雙重影響下，經濟增速逐年放緩，2013-2016年經濟增速由7.8%下降到6.7%。長期以來支撐中國經濟高速增長的動力，如投資需求拉動、工業產能擴張和生產要素大規模高強度投入推動，受到供需兩端結構性變化的約束而趨於減弱。
2.推進供給側結構性改革。2012年11月，黨的十八大提出，“到2020年實現GDP和城鄉居民收入比2010年翻一番，全面建成小康社會”。而進入新常態的中國經濟，增長速度、經濟結構、增長動力出現了不同以往的變化，要有效應對這些挑戰，關鍵還在於深化改革。2013年11月召開的黨的十八屆三中全會是在中國改革進入關鍵時期和攻堅階段具有重要意義的一次會議，會議通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》強調，“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”。這是具有里程碑意義的重大理論創新，是對市場經濟規律認識的重大突破，為推進供給側結構性改革做了理論上的準備。
2015年末，黨中央作出推進供給側結構性改革的重大決策。習近平同志在2015年中央經濟工作會議上強調，“推進供給側結構性改革，是適應和引領經濟發展新常態的重大創新”。他還多次強調，中國經濟運行面臨的突出矛盾和問題，雖然有周期性、總量性因素，但根源是重大結構性失衡，導致經濟循環不暢，必須從供給側、結構性改革上想辦法。供給側結構性改革重點推進“三去一降一補”，即去產能、去庫存、去槓桿、降成本和補短板。
在深入推進“三去一降一補”基礎上，供給側結構性改革不斷拓展新領域。針對實體經濟結構性供需失衡、傳統產業盈利能力下降等問題，中央明確要求大力振興實體經濟，推動實體經濟適應市場需求變化，加快產品更新換代，提高產品質量和工藝水平，增強企業創新能力和核心競爭力。針對金融和實體經濟失衡、金融風險不斷聚集等問題，加強和改善金融監管，抑制宏觀槓桿率過快上升，防範和化解金融風險，維護金融安全和穩定。針對房地產和實體經濟失衡、高房價和高庫存並存等問題，加快建立符合國情、適應市場規律的基礎性制度和長效機制，促進房地產市場平穩健康發展。
經過兩年多的努力，鋼鐵、煤炭等過剩產能得到部分化解，房地產去庫存持續推進，宏觀槓桿率趨於穩定，企業資產負債表有所改善，陸續出臺減稅降費措施，企業生產經營成本得到降低，補短板取得較大進展。供給側結構性改革有效改善了供需關係，加快了市場出清，對工業企業盈利改善起到重要支撐作用，引領經濟發展企穩向好，推動中國經濟運行發生多方面積極變化。從2016年9月份開始，工業品價格指數由負轉正，與此同時，工業增加值增速止跌回升，企業利潤由降轉升。2017年經濟增長6.9%，比上年提高0.2個百分點，這是自2011年以來的首次回升。需求結構調整取得重大進展，消費需求對經濟增長的拉動作用增強，2013-2017年，最終消費支出對經濟增長的年均貢獻率為56.2%，2017年達到58.8%，穩居“三駕馬車”之首。產業結構調整加快，2015年服務業增加值佔比首次突破50%，達到50.2%，2017年進一步上升到51.6%。傳統行業內部組織結構改善，水泥、造紙、挖掘機等行業前10名企業市場份額明顯提高。創新驅動力明顯增強，高速鐵路、特高壓輸變電、電動汽車等產業技術創新取得重大突破，移動支付、平臺經濟、分享經濟、線上線下融合、跨境電商等新模式方興未艾。
在實踐中創新和完善宏觀經濟政策
從過去40年宏觀政策的演進中可以看出，中國宏觀經濟政策的目標定位具有服務國家中長期發展戰略的特徵，這與中國作為後起的追趕型經濟體加快工業化、現代化進程是分不開的。在宏觀經濟政策框架中，增長和就業往往是首要目標，物價穩定和國際收支平衡是次要目標。為了實現增長和就業目標，宏觀調控主要著力於投資和出口，在政策組合中往往是以具有結構效應的財政政策為主導，作為輔助性的貨幣政策也是以非市場化的數量型工具為主。2017年10月召開的黨的十九大，作出了中國經濟已由高速增長轉向高質量發展階段的重大判斷，這對創新和完善宏觀調控提出了一系列新的要求。
1.更加註重質量和效益的調控目標。隨著經濟由高速增長轉向高質量發展階段，宏觀調控要充分考慮經濟發展從規模速度型向質量效率型轉變的要求，更加註重質量和效益的調控目標，按照質量優於速度的原則，在明確經濟增長預期目標的同時，把充分就業、物價穩定、金融穩定放在更加突出的位置。今後一個時期，尤其要針對實體經濟盈利能力下降、金融“脫實向虛”、資產泡沫和風險聚集等問題，把防控金融風險放到更加重要的位置。
2.更加註重從投資導向轉向消費導向。長期以來，中國經濟發展投資主導特徵十分明顯，穩投資成為穩增長的重要條件。但從2009年以來，固定資產投資增速已連續8年回落，對經濟增速的貢獻持續下降。與此同時，2015年以來消費對經濟增長的貢獻則穩定在50%以上。投資增速下降、消費貢獻上升、國內市場擴容，標誌著中國經濟增長對投資的依賴度下降，消費對經濟增長的主導作用日益明顯。宏觀經濟政策的著力點應該從投資導向轉向消費導向，更加重視消費結構、消費週期等方面的一系列新變化，創新宏觀調控方式，更多采取間接性、引導性調控手段，構建適應消費主導時代的宏觀經濟政策體系。
3.更加註重拓寬財政政策作用空間。經濟轉向高質量發展階段，市場主導型結構調整路徑，要求改變運用財政資金直接推動結構調整的做法，增加教育、醫療、社會保障和社會安全網方面的支出。在財政收入方面，要降低企業稅費負擔，降低社會保險費，清理各種不合理收費，營造公平的稅負環境。這就要求，調整財政支出結構並提高財政資金利用效率，同時從調整中央和地方政府債務結構、構建地方主體稅種等方面改善政府中長期收支平衡，為發揮財政政策作用拓展空間。
4.更加註重完善貨幣政策傳導機制。長期以來，中國貨幣政策具有價格型和數量型手段、市場化和非市場化政策工具綜合使用的特點，根源在於利率傳導機制不健全。隨著中國國內金融市場機制和金融機構治理的不斷完善，貨幣政策的傳導渠道更為通暢，加之中國和世界的聯繫更加緊密，人民幣國際化背景下資本雙向流動更加頻繁，原來一些行之有效的數量型政策效力趨於下降，而價格型政策的傳導機制並不健全，要求完善貨幣政策傳導機制，構建目標利率和利率走廊機制，推動貨幣政策操作從數量型工具為主轉向以價格型工具為主。
5.更加註重加強政策協調配合。中國特色的宏觀經濟政策體系，既要發揮財政政策、貨幣政策的主導作用，同時又要促進財政、貨幣政策與產業、區域等政策的協調配合。這就要求建立健全重大政策統籌協調機制，加強財政和貨幣政策協調配合，實現財政與貨幣政策的協同效應，避免政策效力過度疊加或相互抵消，形成政策合力，提高宏觀調控效率。同時，還要加強財政、貨幣政策與產業、區域等政策的協調，增強宏觀經濟政策體系的有效性。
6.更加註重合理引導市場預期。隨著經濟市場化進程不斷深化，市場主體日趨多元化，對政策信號更趨敏感，對市場預期管理的要求越來越高。過去幾年，中國股市、匯市、房市、債市都出現過波動，各類風險的傳導性也在增強，市場預期更加敏感。要更加註重市場預期管理，加強與市場主體的溝通交流，提高政策透明度，重大政策出臺或者發生重大突發事件時做好權威解讀，讓市場主體能夠更好地理解政策意圖，防止發生誤判，避免市場出現過度波動，增強在複雜局面下引導預期、管控風險的能力。
7.更加註重建立健全決策支持體系。加強經濟監測預測預警，提高國際國內形勢分析研判水平。強化重大問題研究和政策儲備，完善政策分析評估及調整機制。加快完善統計法規和制度，加大對統計數據造假行為的懲戒力度。建立現代統計調查體系，推進統計調查制度、機制、方法創新。注重運用互聯網、統計雲、大數據技術，提高宏觀數據信息及時性、全面性和準確性。加快完善政府信息共享平臺，增進信息實時共享和互通，打破政府部門信息孤島。
8.更加註重國際宏觀經濟政策協調。隨著中國經濟體量增大和推動形成全面開放新格局，中國與全球經濟的互動性明顯增強。作為全球第二大經濟體，中國不僅對全球經濟的“溢出效應”開始顯現，而且“邊際效應”影響也在增大。要密切跟蹤國際經濟金融形勢和主要經濟體宏觀經濟政策變化，主動加強與主要經濟體和國際機構的溝通對話。與此同時，充分利用中國經濟體量增大、對全球經濟增長貢獻上升的契機，主動創設議題，逐步完善多邊或雙邊協調機制，增強在內外互動條件下駕馭經濟、應對外部挑戰的能力。
（作者為國務院發展研究中心副主任、黨組成員、研究員。本文原載於《管理世界》2018年第3期，有刪減）
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