張思平：深圳沒有名牌大學，高科技產業是如何崛起的？

CFIC導讀：

（作者：張思平，深圳市委原常委、深圳市政府原副市長。本文是作者於10月26日在財經雜誌、聯辦財經研究院和塗鴉智能主辦的“科技與創新2018——全球智能化商業峰會”上所做的主旨演講，經作者本人審閱。）

——深圳高科技發展中的制度創新

深圳沒有名牌大學，也沒有國家級研究機構，但是在改革開放中，深圳高科技企業卻蓬勃發展，成為全國領先的創新型城市，有人說深圳是“中國硅谷”。2017年深圳國家級高科技企業有1.12萬家，還有近19萬家不同類型、不同規模的科技企業。全年高科技產業增加值7359億元，佔GDP32%。在高科技產業的每個行業，包括細分行業，深圳都湧現了一批領軍企業，有些還成為著名的世界級企業，如華為、騰訊、比亞迪、大疆、研祥等。是什麼原因成就了深圳高科技產業發展的輝煌？是因為深圳是一個年輕、有活力的城市？這當然有道理，創新是以青年人為主體。是因為深圳是一個移民城市？這也是有道理的，多元化、包容性是創新必不可少的要素。但是，這些都不是根本性的原因，從我在深圳近三十年的工作經歷和親身體會來看，我認為深圳高科技崛起的根本原因是小平同志所確定的改革開放大方向，是深圳幾十年來堅持市場經濟取向的改革，是在正確處理政府與市場，民企與國企，自主創新與對外開放等方面大膽探索和實踐，並取得一系列制度創新成就。因此今天我就講講深圳高科技發展中的制度創新。

一、深圳高科技的崛起歸功於長期以來形成的以民營經濟為主體，以國有企業為保障的產權制度和所有制結構的創新

在深圳1.12萬家的高科技企業中，我相信幾乎95%以上都是民營企業、外資企業，國有企業比重很小，為什麼？是深圳不重視國有企業高科技的發展嗎？是國有企業不想發展高科技嗎？絕對不是的！我認為，民營企業作為深圳高科技的主體是深圳發展過程中歷史的選擇和民營企業的優勢所決定的。

深圳在20世紀80年代梁湘主政時期，便與中國科學院合辦國內最早的科技工業園，試圖把國家的科技成果，以及把技術先進的國有企業引進深圳，但實踐證明並不成功；在80年代末，李灝老書記推動發展電子信息產業，把電子工業部的一大批技術先進的企業引入深圳，組建了當時全國最大規模的電子信息產業集團——賽格集團，賽格集團雖然為深圳電子產業發展做了重要貢獻，但在現在在高科技領域也無聲無息了；在90年代，深圳把一批在電子、通訊、精密機器等領域技術先進的國有企業，重組到市屬國有企業規模最大的特發集團，試圖使國有企業在高科技產業領域佔有一席之地，但特發集團最後幾乎難以生存，不得己實行債轉股，在艱難的經營中度過危機。深圳在80年代、90年代真心誠意地支持國有企業發展高科技，使其發揮主導骨幹作用，但這些企業並沒有很好發展起來，真可謂有“心栽花花不開”。

深圳改革開放的過程從一定意義上可以說是產權改革、所有制改革的過程，這其中既伴隨著國有企業股份制改造，又促進了新的市場競爭主體的培育和民營企業的不斷湧現，隨著深圳改革開放的過程，在激烈的市場競爭中，民營經濟逐步發展壯大起來了。1987年深圳市政府出臺了全國首個《關於鼓勵科技人員興辦民間科技企業的暫行規定》，鼓勵高科技人員以技術專利、管理等要素入股，華為總裁任正非正是靠這個文件創辦了今天世界級的華為公司。90年代以來，厲有為老書記不僅在實踐中全力推動民營企業發展和國有企業員工持股的產權改革，而且也進行理論創新，他關於所有制改革的文章影響全國，他認為社會主義發展的目標要使無產者變成有產者，使大多數人佔有大多數生產資料，達到共同富裕，消除兩極分化。

在民營企業發展過程中，政府給了一些必要的支持，但總的來說政府並沒有為他們提供多少資金、提供大量土地，與對國有企業在發展科技產業給予的資金政策、土地等要素支持相比，對民營企業發展的直接支持是很少的。政府主要是創造公平競爭的市場環境和服務體系。在這種市場競爭機制和良好服務體系的大環境下，深圳的民營經濟經歷了80年代起步，90年代成長，21世紀初隨著加入WTO後的快速崛起，進而成就了深圳高科技的輝煌。

在國有企業發展高科技遇到這麼大挫折的同時，為什麼深圳的民營高科技能取得如此輝煌的成績呢？我認為主要有三個基本因素：

第一，民營企業產權清晰，權責明確，企業家有追求創新和資本增值的巨大動力。高科技產品一旦研發成功並實現了市場化、產業化，民營企業家就能獲得幾十倍甚至上百倍財富的增長。90年代以來，深圳的民營企業不斷出現全國首富的神話，從醫藥健康領域中的朱保國（健康元），生物製藥領域的李鋰（海普瑞），互聯網領域的馬化騰（騰訊），新能源領域的王傳福（比亞迪）等等。民營企業對高層管理團隊和科技人員在薪酬、股權激勵等方面的激勵力度，是國有企業無法相比的，華為內部幾萬人員工持股就是成功的案例。國有企業這些年也在探索建立內部動力激勵機制，但實踐中無法與民營企業相比。

第二，民營企業具有良好的風險承擔機制。即使在發達國家的成熟的現代化市場經濟國家，創新的成功率只有5%左右，我國連5%可能都達不到。這些年來，深圳的高新技術企業在創業過程中，成功是少數，絕大多數失敗了，在激烈的科技競爭、市場競爭、產品競爭中被淘汰了。正因為有少數成功後巨大財富所創造的動力，才能使無數民營企業家前赴後繼，勇往直前。國有企業的領導人，國有資產管理部門敢去投資成功率只有5%的項目嗎？能承擔95%失敗的風險嗎？

第三，民營企業決策主體單一、決策程序簡化，具有決策快、效率高的機制。民營企業面臨著市場的激烈競爭，商機轉瞬即逝，只有快速的決策才能在瞬息萬變的市場中生存下來。而國有企業的性質決定了國有企業經營者遇到項目需要層層委託代理，層層監督管理，重大決策必須設立繁多的程序和規定，經過多層的審批程序，受到各種規章制度的約束規範，大大降低了決策效率。

在民營企業崛起的同時，國有經濟在本世紀初逐步找到自己位置，深圳根據中央關於國有經濟“有所為有所不為”的國有企業佈局調整的要求，深圳的國有企業基本上退出了包括高科技在內的競爭性領域，主要集中於基礎設施、公共服務領域，為城市運行和經濟發展提供基本保障，也為高科技企業提供了基礎保障。深圳現代產業體系和產業鏈中國有企業與民營企業的關係與全國不太一樣。劉鶴副總理日前提到：“我國國有企業和民營企業已經形成了完整的產業鏈。國有企業多處於產業鏈上游，在基礎產業和重型製造業等領域發揮作用，民營企業越來越多地提供製造業產品特別是最終消費品，兩者是高度互補、互相合作、互相支持的關係。”但是，深圳的國有企業不處於產業鏈的上游，而集中於城市基礎設施，公共服務領域，對城市經濟起保障作用，深圳民營企業在現代產業體系和產業鏈中也不是處於下游，而是處於整個產業鏈和現代產業體系中的主體地位。一個是主體作用，一個是保障作用，相互支持、共同支撐著深圳的現代產業體系以及高科技產業的發展。

二、深圳高科技發展歸功於多年來形成的優勝劣汰、公平競爭的市場體制機制創新

在深圳幾十年高科技產業的發展史中，產業結構不斷升級，企業結構不斷調整，從電子視聽產業、電子信息產業到互聯網、生物工程、人工智能等。在這種過程中，不知道有多少產業衰退了、消亡了，又有多少新興產業誕生和壯大了；不知道有多少知名企業被淘汰了、不見了，又有多少新型企業被發現，併成為著名企業了；不知道有多少產品進入了歷史博物館，又有多少產品成為市民消費追捧的對象。在這種過程中，深圳高科技產業不斷升級，企業不斷更新，產品不斷迭代，形成了現在所謂七大戰略新興產業，包括了新一代信息技術產業（4592.85億）、互聯網產業（1022.75億）、新材料產業（454.15億）、新能源產業（676.4億）、生物產業（295.94億）、節能環保產業（671.1億）。

深圳的產業結構是怎樣調整的？高新技術產業是怎樣升級的？新興產業是怎樣形成的？是政府依靠產業政策，採取行政手段扶持的結果？還是政府營造公平競爭、優勝劣汰的市場競爭機制形成的？

當然，不能說深圳市的產業政策和行政手段沒有任何作用。在幾十年產業結構調整發展過程中，深圳市政府出臺了不少產業規劃，發佈了不少產業導向目錄，包括鼓勵什麼，限制什麼，禁止什麼，還出臺了不少支持高新技術發展的優惠政策，成立了一些資助高科技發展的產業基金。這些規劃、目錄、基金和優惠政策對高科技產業的發展也起了一定的作用。尤其是深圳的民營企業還沒有成為高科技產業主體的上世紀八、九十年代，在深圳公平競爭、優勝劣汰的市場機制還不完善的時候，政府的產業政策發揮了重要作用。例如，上世紀八、九十年代，以國有企業為主體的，面向國內市場的電子視聽產業的發展，主要是政府主導的行政手段的結果，對深圳當時的產業升級和產業基礎的形成起了重要的積極作用。

但是，本世紀初以來，隨著民營企業逐漸發展壯大，發展高科技的市場環境進入逐步成熟的時期，隨著公平競爭、優勝劣汰的機制不斷完善，市場在資源配置中逐步發揮了決定性作用。從而促進了本世紀以來深圳高科技產業的快速崛起，形成了深圳最重要的主導產業和支柱產業，也使深圳成為了全國最重要的高科技創新型城市。試問本世紀以來深圳哪個高科技產業、哪個知名高科技企業、哪一代高科技產品，是政府用行政手段，按照產業規劃和政策發展起來的？華為、中興不是，騰訊不是，大疆更不是。可以說深圳著名的高科技企業大都依靠自己的創造力，在公平競爭、優勝劣汰的市場機制下，經歷了千辛萬苦和曲折磨難而逐步成長起來。

為什麼深圳高新技術企業和產業取得的輝煌主要是靠優勝劣汰、公平競爭的市場機制，而不是政府的產業政策和行政手段促進深圳高科技的崛起？

這是因為在市場經濟體制下，企業是市場競爭的主體，與政府相比，企業離千變萬化的市場需求和未來捉摸不定的科技前沿最近，企業是市場信息變化的第一個接收者，對市場信息、市場需求最為敏感；而政府可以說是市場需求和市場信息傳遞的最後接收者，政府根據最後一道信息制定的產業政策，往往跟不上市場的變化，是滯後的。儘管政府多年來一直在改進管理，提高辦事效率，但總的說來，當前政府仍然效率低下、程序複雜，制定規劃、確立政策、設立基金往往需要幾年的時間，因此主要靠政府的產業基金扶持政策的企業，很難有多少在市場競爭中取得成功的。據我幾十年來的經驗觀察，凡是天天找市長，向政府要政策的企業，或者採取各種方式，甚至不擇手段去爭取政策資金支持的科技企業沒有幾個最終成功的。同時，高科技發展面臨著巨大的市場風險和科技創新風險，企業是風險的具體的直接的承擔者，一旦企業在產品選擇、產業選擇、技術路線選擇等方面脫離了市場需求和科技發展方向，就要承擔傾家蕩產、前功盡棄的風險。這些人比起坐在機關裡起草產業規劃、制定產業政策、審批分配產業扶持基金的公務員來講，壓力不知要大多少倍。因此，只有主要靠企業的科技和管理創新，靠優勝劣汰、公平競爭的市場機制，才能促進深圳產業結構不斷優化，高科技產業不斷髮展升級，高科技產品不斷湧現，才能成就深圳高科技產業的輝煌。

總的來說，在深圳的高科技發展歷史上，主是市場推動了深圳高科技的發展和繁榮，政府在早期也發揮了一些作用。根據深圳的實踐，在制定產業規劃和產業政策方面，當規劃、政策、資金支持比較接近市場時，發揮作用可能更大一些。但是一旦政府的產業政策脫離或嚴重脫離市場時，一些政府主導的產業和重大項目，也走過一些彎路，也出現過一些重大失誤，付出了一些沉重的代價，有過深刻的教訓。比如，上世紀末，當顯像管技術的電視產品已經被新液晶顯示技術和產品淘汰的時候，深圳市政府還投入了大量的土地、資金和優惠政策去支持個別企業大規模擴大采用顯像管技術的生產線，項目投產之日就是企業關閉之時，付出了沉重的代價。本世紀初，深圳一度把汽車產業作為重要的產業去扶持，由市領導親自掛帥，引進內地國有汽車企業，劃撥了大量的土地，借出了大量財政資金，給予了大量的優惠政策，結果也只是生產了少數樣車，以關閉而告終。2005年前後，深圳還提出了適度重型化產業政策，希望依託惠州石化基地發展精細化工，並規劃建立化工產業園，幸好由於種種原因沒有搞成，否則必然會給深圳帶來巨大損失。

三、深圳高科技的崛起歸功於為其提供高質量服務體系的政府體制創新

十八屆三中全會《決定》指出，經濟體制改革的核心是處理好政府和市場的關係，使市場在資源配置中起決定性作用和更好的發揮政府作用。深圳在幾十年改革開放和高科技發展過程中，既堅持了以民營企業為主體，以建立公平競爭、優勝劣汰的市場機制為導向的市場化改革，又注重政府體制改革的創新，不斷轉換政府職能，更好的發揮政府的作用。

深圳從90年代開始，為促進高新技術的發展，做了很多的努力，出臺了一系列促進高科技發展的政策，建立了若干高新技術產業園，尤其是在為高科技發展提供高質量的服務體系方面取得了巨大的成功，成為深圳高科技不斷髮展壯大的重要支撐，實事求是的說，沒有深圳政府提供的高質量的服務體系，深圳的高科技產業發展也不會如此成功。深圳為高科技產業提供的服務體系是全方位的，最重要有以下五個方面：

第一，建立和完善不同層次的為高科技發展服務的金融服務體系。

高科技是高投入、高風險的產業，沒有不同層次的金融資本服務體系，高科技的發展是不可能的。經過幾十年曆屆市委市政府的持續努力，目前深圳不僅有主要為高科技機構服務的中小板、創業板的證券市場，也形成大批的天使投資基金、風險投資基金、產業投資基金以及私募基金等為高科技產業發展不同階段提供金融服務的多層次、多元化資本市場，還有有高質量的法律、審計、投行等專業服務體系。例如，深圳在1994年成立了全國第一家為解決中小科技企業融資難問題設立的“高新投”，1999年成立最大規模的專門從事創業投資的“創新投”。本世紀初，又專門成立為中小科技企業提供擔保的“深圳中小企業信用擔保中心”等等。目前，深圳擁有創投機構數量佔全國的五分之一，國內20強創投企業中，近半數為深圳企業。深圳中小創業板上市公司數量連續11年居全國大中城市首位。

第二，建立高科技產業服務的人才服務體系。

人才是高科技產業發展最重要的要素資源，深圳沒有多少大學，也沒有國家級研究機構，企業需要的高科技人才只能靠政府建立多層次的人才市場來吸引。為此，自1992年開始，深圳市領導親自率團到海外招攬人才，這種招攬人才的方式，是深圳市在全國各省市中的首創。這幾年，深圳引進留學人員連續三年增幅超過40%，2016年深圳一年從海外引進人才超過一萬人。相比來講，多年來內地各級政府無數次來深圳招商，有多少來招人才呢？

又如，深圳多年來持續建立和完善有形人才市場。1984年，深圳設立“人才交流服務中心”，寄放具有幹部身份的科技人才檔案，讓企業放心與人才簽訂合同，解決科技人才的後顧之憂。1996年成立深圳市人才大市場，為各類人才提供人事管理方面的公共服務和市場化服務。在深圳還活躍著大批高質量的國內外“獵頭公司”，每時每刻為深圳高科技企業搜索、推薦了大量的人才。

再如，多年來深圳出臺了一系列人才服務政策。1993年出臺《關於企業取消幹部、工人身份界限，實行全員勞動合同制若干重大問題的意見》，深化企業勞動、人事制度改革。2000年推出高層次專業人才“1+6”政策，即《關於加強高層次專業人才隊伍建設的意見》，2006年發佈《深圳市產業發展與創新人才獎暫行辦法》，2010年通過深圳經濟特區關於引進海外高層次人才的“孔雀計劃”，每年投入不少於10億元培養和引進海內外高層次人才和團隊，對引進的高端團隊和項目給予特殊的資金支持。深圳還確定每年11月1日為“深圳人才日”，體現了對人才的高度重視和尊重。

第三，建立以高交會為主要平臺的高科技交易市場體系。

1999年10月，朱鎔基總理親自到場並宣佈首屆“中國高新技術成果交易會”開幕，目前已成為中國規模最大、最具影響力的科技類展會，有“中國科技第一展”之稱。每屆高交會都有無數的科研成果與投資基金、科技企業之間進行洽談、溝通、交易，推動了大批高新科技企業的誕生和發展。馬化騰在首屆高交會上拿著改了66個版本，20多頁的商業計劃書跑遍各個展館，募集到第一筆風險投資——IDG和盈科數碼投資的220萬美元，為騰訊的發展奠定了重要基礎。

第四，建立以高新園區為平臺的區域服務體系。

為了發揮高科技企業的集聚效應，併為高科技企業的發展提供區域的系統服務體系，深圳是最早成立高科技園區的城市，從八十年代的科技工業園到九十年代的高新技術園區，再到近些年的軟件園、孵化器等等，其中2017年底深圳累計培育近90家孵化器載體。深圳成千上萬家高科技企業，上百家高科技上市公司，都在這些不同類型的園區中誕生和發展，享受各級政府提供的土地、廠房、資金、人才、後勤保障等全方位的服務。

第五，建立以華強北為代表的為高科技產業服務的產品配套市場體系。

高科技企業的發展，既需要企業在研發、產品試驗和規模生產等重要環節進行攻關，也需要外部環境提供系統的配套供應鏈作為支撐，任何一個高科技企業都不可能自己形成完整的產品生產體系。深圳在促進高科技企業發展的過程中，高度重視發展為高科技企業提供生產配套體系，形成區域性的比較完善的產業鏈。其中以賽格大廈為核心的華強北電子產品配套市場，就是最為典型和成功的高科技產業的配套市場。華強北電子市場有大小商戶一萬多戶，從業人員10萬多人，市場規模之大，品類之全，堪稱世界第一。華強北電子產品配套市場的價格與國際接軌，是全國電子產配套產品的“晴雨表”並逐步輻射全世界。個別新的科技產品，依靠華強北電子配套市場，甚至可以做到半天出小樣，一天出大樣，無縫銜接生產，這為深圳高科技產業發展提供了很好的配套環境。

四、深圳高科技的崛起歸功於以國際市場為導向的外向型經濟的體制創新

改革開放是中國特色社會主義最顯著的時代特徵，深圳是改革開放最成功的經濟特區，深圳高科技的發展和崛起，既是多年來堅持市場經濟改革的成果，也是不斷加大對外開放、堅持以國際市場為導向、參與世界經濟一體化的重要成果。

從深圳幾十年歷史來看，深圳高科技產業的發展既是依靠發揮人民群眾“大眾創業、萬眾創新”積極性的成果，更是依靠打開開放大門，與世界經濟接軌，學習、借鑑、引進外國先進的技術、人才和管理經驗，分享經濟全球化帶來的紅利的結果。從80年代到90年代初，深圳主要依靠引進港資、臺資，以“三來一補”來料加工為主要模式，誕生了“深圳加工”；90年代後期加入WTO後，在“世界工廠”成形過程中形成了“深圳製造”；再到本世紀一大批具有自主知識產權的民營高科技企業不斷改革創新而崛起了“深圳創造”。每個階段，每一步的發展都離不開對外開放的良好的外部環境。尤其是加入WTO後，深圳高科技產業與世界經濟基本接軌，中國對外開放的基本國策和融入世界經濟體系的基本方向，也是成就深圳高科技產業崛起的不可缺少的重要制度創新。這是因為：

其次，國際市場為深圳高科技產業發展提高了廣闊的市場。截止2017年，深圳外貿出口連續25年居全國第一，2017年深圳出口16533億元人民幣，其中高科技產品7713億元，佔整個深圳產品出口46.6%。從地域來看，2017年深圳出口主要集中在中國香港地區、美國、日本和歐盟28國，其中美國佔出口總額約15.3%。離開了西方發達國家的廣闊國際市場，深圳高科技產業是難以成功的。

再次，對外開放為深圳高科技產業發展提供大量的國際人才。

最後，深圳通過對外開放引進了大量先進的技術和科技成果。經過幾十年的改革開放，已有多家全球500強跨國公司在深圳投資高新技術產業，如計算機產業的IBM、康柏、希捷、三洋、施樂，通信產業的菲利蒲、北方電信、朗訊科技，新材料產業的杜邦等等。外資高新技術企業對深圳高新技術產業發展、產品出口起到了很大的作用，也為深圳高新技術產業的發展積累了資金，培養了人才，帶來了信息。

今年是中國改革開放40週年，也是深圳特區成立38週年。40年來包括高科技產業在內的深圳經濟社會發展取得了巨大成就，創造了世界工業化、現代化、城市化奇蹟。但同時，當前乃至今後相當一段時期，隨著國內外經濟發展環境的變化，深圳的高科技產業的發展也遇到了困難和嚴重挑戰，從國內來講，隨著中國高速增長進入中速增長的新常態，隨著中國經濟轉型和供給側結構性改革的不斷深入，隨著企業經營成本的提高和經營環境的改變，一大批高科技企業，尤其是中小型民營高科技企業遇到前所未有的困難和挑戰，有的已經難以為繼，其中不少企業已經把部分製造基地甚至整個企業遷離深圳，深圳面臨著產業空心化的風險和危機。從國際環境來看，中美貿易摩擦日益加劇，對深圳高科技產業的出口和發展帶來嚴重影響。尤其是隨著美國與日本、歐洲、加拿大、澳大利亞、韓國等西方發達國家的零關稅、零壁壘自由貿易談判的成功，世界經濟格局、世界經濟體系和世界經濟程序將面臨著重大調整，對未來深圳高新技術產業發展帶來極大的不確定的因素。對此，中央確立了更進一步加大改革開放的力度，來應對未來的外部挑戰的基本方針是非常正確，也是非常及時的。

在面臨嚴重挑戰、遇到極大困難的新形勢下，深圳更需要進一步堅持鄧小平同志改革開放的偉大方針，堅持市場經濟的改革的基本方向，堅持積極參與全球經濟一體化的基本戰略，認真總結幾十年深圳高科技發展成功的經驗和不足，使深圳高科技產業以及整個經濟繼續高質量可持續地發展，為深圳、為國家乃至為世界高科技和經濟發展做出更大的貢獻。具體說來，深圳要始終做到四個堅持：

首先，進一步堅持以民營經濟為主體，以國有企業為保障的混合所有制改革的方向不動搖。時刻警惕和防止“國進民退”的現象在深圳出現，防止“大國企”思維對深圳高科技和現代產業體系發展的影響，充分發揮民營經濟和國有經濟在高科技產業和以及深圳現代經濟體系發展中的各自優勢和作用，共同為深圳再創輝煌做出貢獻。

其次，進一步堅持公平競爭、優勝劣汰的市場化改革方向，發揮市場在配置資源的決定性作用不動搖。在制定發展規劃、產業政策和產業基金時要遵守市場經濟規律，處理好市場和政府的關係，時刻警惕“強政府、弱市場”的思維對深圳已經形成的公平競爭、優勝劣汰的市場機制帶來負面影響。

再次，進一步堅持政企分開改革大方向。進一步轉變政府職能，政府為高科技產業及整個經濟發展提供高質量服務體系。時刻警惕政府對企業正常經營活動的直接干預，防止歷史上曾經出現的“首長工程”“形象工程”對經濟帶來重大損失的現象再次發生，杜絕政府再以財政資金直接投資發展重大科技項目。

最後，進一步堅持擴大對外開放的方向不動搖。把深圳高科技發展更深入融入世界經濟體系和經濟全球化之中，進一步學習、引進、借鑑國外先進的科學技術，為深圳高科技發展持續提供廣闊的市場和良好的外部環境，警惕和避免關起門來搞“大眾創業，萬眾創新”的思維，對深圳高科技產業發展帶來的長遠影響。

張思平：深圳幾乎沒招過商 是公平的市場造就了輝煌

深圳市委原常委、副市長張思平

“第三屆野三坡中國論壇”於2018年9月15-16日在中國河北野三坡舉行，主題為提升城市競爭力。深圳市委原常委、副市長張思平出席並演講，題目為《改革政府配置資源方式，發揮市場決定性作用》。

其表示城市競爭力最重要的還是有一個公平競爭的市場環境，一個比較完善的市場機制。光靠領導的重視，光靠打掃衛生、綠化生態，這個城市的競爭力、這個營商環境是不可以的。“深圳的市長几乎從來沒有招商過，但是企業生產要素大量的擁擠在深圳，深圳的公平競爭的環境成就了城市的輝煌和巨大成就。”

怎麼樣建立公平競爭的市場環境呢？張思平認為，最重要的就是處理好政府和市場的關係，國企和民企的關係，要發揮市場配置資源的決定性作用。

以下為演講實錄：

張思平：謝謝馬市長，謝謝韋教授，也感謝剛才做演講的袁司長。

我認為，不管是提升城市競爭力，還是改善營商環境，從目前我國城市發展的階段來看，最重要的是城市能夠給企業創造一個公平競爭的市場環境，建立一個比較完善的市場機制。提升城市競爭力，改善營商環境，不僅僅是靠領導的重視，靠環境的整治，靠審批效率的提高，這些雖然都是重要的，但不是根本的，是不可持續的。深圳這些年來幾乎沒有在國內外招過商，但是大量的生產要素依靠市場的力量聚集在深圳，是深圳的公平的市場環境和完善的市場機制，造就了深圳的輝煌和巨大成就。

怎麼樣才能建立公平競爭的市場環境和完善的市場機制呢？我認為最重要的是處理好政府和市場的關係，國企和民企的關係。對此中央高度重視，在十八屆三中全會明確指出：“要發揮市場配置資源的決定性作用。”國務院也多次提出，要簡政放權，要割政府身上的肉，黨中央國務院也發佈了《關於創新政府配置資源方式的指導意見》。經過幾年的發展，應當說我們取得了一些成績，但我們是否做到了市場在資源配置中起到決定性作用了呢？我認為還要具體問題具體分析。我藉此機會，就改革政府配置資源方式，發揮市場決定性作用，講三個方面的內容，即七種資源，四個判斷，五項改革。

第一個是政府手中掌握著的對企業經營有重要影響的七種資源。

在計劃經濟條件下，政府掌握著經濟社會發展的一切資源，國有企業是政府部門的附屬物，政府通過對國有企業配置各種資源，以實現經濟社會發展為目標，在這種體制下國企本質上成為政府配置資源的工具和載體，不可能成為市場競爭的主體。

改革開放四十年來，隨著我國社會主義市場經濟體制的建立和逐步完善，政府對經濟的管制逐步放鬆，政府手中掌握的資源配置的權力結構也在不斷變化。一方面，與傳統計劃經濟體制相比，政府直接分配資金、勞動力、生產資料等各種生產要素的權力在不斷縮小，在這些領域中資源配置的市場化程度在不斷提高，市場在配置資源中的作用在不斷加大，與此相適應，國有企業也逐漸成為市場經濟的主體，國有企業作為政府直接配置生產要素資源的工具載體作用也在弱化。但從另一方面來說，雖然政府手中直接掌握並通過國有企業這個平臺和工具直接或間接配置的要素減少了，但政府權力結構和資源結構也隨之變化，國有企業作為政府配置資源的工具的作用，以及政府通過資源配置對國有企業發揮的影響反而強化了。

現階段政府手中掌握的對經濟發展具有重要影響的行政資源、經濟資源、自然資源和社會資源等，除了極少數通過市場機制配置外，絕大多數直接或間接通過國有企業這個載體、平臺和工具進行配置，國有企業仍然是很多領域政府配置資源的工具和載體，並沒有像其他所有制企業一樣，平等地從市場獲得各種資源，成為公平競爭的市場主體。

具體說來，從對國有企業經營發展有重要影響的角度來看，政府手中這些資源大體上可分為以下七大類：

一是具有網絡性質的自然壟斷資源。主要包括路網、供水網、電網、管網、信息網、頻譜等，這些壟斷資源基本上由政府直接無償用行政手段分配給國有企業，使國有企業處於獨家壟斷或寡頭壟斷地位，從而形成國有企業巨大的壟斷利潤，這些具有自然壟斷性質的國有企業形成的超額的壟斷利潤，構成國企尤其是央企利潤總額的相當大比例。更為突出的是，這些國有企業不僅佔據了某些自然壟斷行業，而且還利用其壟斷地位，將上下游產業鏈的關聯產業、企業結合在一起，形成縱向、橫向高度一體化的壟斷大企業集團。

二是以土地開發利用為主體的自然資源。自然資源基本上屬於國家所有，各級政府處於絕對壟斷地位。在計劃經濟條件下，土地為國家所有，國有企業利用的土地基本上是行政劃撥，沒有價格和價值，不反映企業的成本和效率，並且在土地利用數量上基本上是充足的。此後，隨著房地產價格的暴漲，土地成為影響企業發展和增加政府收入、促進地方經濟增長的最重要的資源和要素。與使用權有關的一系列土地出讓的數量、方式、價格，以及土地和城市規劃確定、功能調整、容積率變化等都成了影響企業發展的最重要的要素，成為政府手中掌握的最重要的經濟資源。這些年來，各級政府除對部分與房地產開發和產業發展有關的土地資源，利用市場機制採取招拍掛的方式外，對絕大多數的國有土地資源都以行政劃撥或協議轉讓方式配置給了國有企業，使國有企業坐地分享了土地和房地產價格暴漲的巨大紅利。這些土地資源成為國有企業資產總額的重要組成部分和國有企業利潤的主要來源。除土地資源外，石油、天然氣、水資源等自他各類自然資源，絕大多數也是由政府以行政手段方式配置給國有企業並長期無償佔有使用。

三是與市場準入有關重要行業的特許經營權。政府掌握的特許經營權，既包括一些特殊行業的經營牌照，如銀行、保險、證券、電信，也包括與特許經營資格、經營範圍有關的行業資質，如基礎設施、公共事業領域等，以及包括准入資格在內的各種各樣的行政許可。既包括類似銀行、保險、證券、電信等由國家主管部門行政審批的重要產業的進入資格和行政許可，也包括各級政府掌握的基礎設施、公共事業領域的特許經營權。目前，從國務院有關部門到地方各級政府手中掌握著對企業經濟發展有著重大影響的大量的營業執照、行業資質和行政許可。比如，從事金融、保險、證券等特殊行業的經營，必須經國務院有關部門直接審批，領發特別營業執照。在當前市場經濟不完善的大環境下，這些特殊經營許可和行業資質，不僅成為政府手中掌握的重要權力，而且成為企業主要是國有企業發展的重要資源。而部分企業包括一些國有企業取得這些經營許可和資質後，通過有形或無形的市場，實際上使這些特殊經營許可和行業資質也形成特殊的市場價格，變成了企業巨大的有價的財富和特殊利益。政府掌握的這些重要行業的特許經營權，除了少數民營企業通過不同方式取得外，絕大多數都通過各級政府的行政許可，無償配置給國有企業，使國有企業在這些重要行業處於壟斷或絕對的優勢地位，構成國有企業的重要組成部分，也是國有企業壟斷利潤的重要來源。

四是政府掌握的投資資源。政府手中的投資資源，包括直接全額投資、合作投資（PPP）、投資項目的代建代管等方面。在計劃經濟條件下，政府將財政資金無償直接分配給國有企業，由企業投資形成企業的固定資產和生產要素。隨著政府職能的調整和市場經濟體制的逐步確定，雖然政府改變了傳統的將財政資金直接分配給企業進行投資的方式，但是在其掌握的投資資源的配置方面，政府仍然將國有企業作為配置投資資源的載體、平臺和工具。政府每年大量的投資資源，或者由國有企業代建代管，造成這些投資和資產名義上是政府的，實際上是國有企業使用和經營管理的；或者作為政府投資的資本金，直接注入國有企業，形成國有企業的投資項目和固定資產；或者採用政府平臺投資公司的方式，建設項目名義上由企業向銀行貸款建設，實際上是政府提供資源進行擔保或信用擔保，政府最終承擔無限責任；或者採取PPP的方式，使政府大量的合作項目，名義上是吸引社會投資經營，但實際上主要由國有企業來投資，而國有企業投資的背後，是政府的信用擔保和對未來收益的固定回報；等等。通過這些不同的方式，政府將這些投資資源，都直接或間接地配置給國有企業，構成國有企業發展的主要資源和要素，使國有企業從政府投資資源中獲得重大的經濟利益。

五是政府掌握的龐大的產業基金和投資基金資源。這些年來，政府開始用財政資金直接進入經濟領域，參與市場競爭。政府進入經濟領域方式除了直接通過國有企業、平臺公司投入具體項目外，相當部分以設定投資基金或產業發展基金的方式介入市場競爭。大量的產業基金和投資基金由政府直接成立的基金公司、投資公司來管理，這些基金公司、投資公司由於遊離在國有資產管理體制之外，由財政等部門直接管理，從經濟效益以及對政府產業政策的落實的促進效果來看，可能比直接委託國有企業控股的投資公司或基金公司來管理更差。

六是政府掌握的價格資源。政府手中的定價權力以及對企業直接和間接的價格補貼，本質上應該不屬於企業資源要素，但在實踐中它是決定一些企業經營盈利最重要的因素。隨著幾十年來經濟體制和價格體系的改革，大部分商品價格已經放開，價格由市場決定，但是在基礎設施、公共服務和壟斷行業，政府仍然掌握著價格制定和價格補貼的權力。

由於壟斷行業中以國有企業為主，基礎設施領域中國有企業是主要參與者，公共服務的提供者也主要是國有企業，因此，參與政府定價的企業主要是國有企業。政府的定價水平和標準通常大大高於企業的合理成本加平均利潤的水平，這使得國有企業會獲得更多的超額利潤。在政府價格補貼方面，這些年政府對公用事業除了採取直接的公開的價格補貼外，還更多地採取了對國有企業在土地供應、地價減免、財政專項、銀行貸款等多方面綜合性補貼、支持和補償，從而形成了這些國有企業特殊的超額的利益來源。

七是政府直接和間接掌握的龐大的國有資產資源。本來國有企業的經營性國有資產，應該按照政企分開、政資分開的原則，由國有企業按照市場配置資源的原則，追求最大的經濟社會效益。但近幾年，隨著政企關係的反覆，政府對國有企業資源配置的支配和主導作用加大，從一定意義上講，國有資產本質上已經成為政府配置資源的重要組成部分。2017年中央發佈的《關於創新政府配置資源方式的指導意見》中，明確把金融類和非金融類經營性國有資產列入“創新經營性國有資產配置方式”範圍之內，作為創新政府配置資源的重要領域。

從實踐來看，政府直接和間接主導國有資產配置的領域大體上有四類：

一是國有銀行、證券、基金等國有控股的金融機構，國家和地方政府對這些金融機構的資源配置尤其是銀行貸款有相當大的支配力和影響力。這種支配力和影響力通常採取不同的方式，有的是給銀行直接下達貸款指令；有的是採取召開協調會的方式，給銀行施加壓力；有的採取用財政、土地等資源給銀行以適當補償的方式，引導銀行按政府的指令落實貸款指標；有的以政府的信用給銀行擔保，承擔銀行貸款的風險。這既給國有金融機構的擴張提供了強有力的支撐，又給國有金融機構帶來了很大的金融風險。政府對銀行的干預，一方面給國有企業經營發展提供了金融保障，使國有企業比民營企業從國有銀行獲得數量更大、利息更低的資金，形成“國進民退”的發展格局；另一方面也促使國有企業高負債率的形成，阻礙了有進有退的國有經濟佈局調整，使一些“殭屍企業”或大量的低效率的國有企業長期滯留下來，給國民經濟健康持續發展帶來長遠的不利影響。二是納入國有資產管理部門的龐大國有資產。這些多年積累下來的數量巨大的經營性國有資產，除了部分資源類國有企業根據市場規律配置外，其餘實際上成為政府推動經濟發展、落實產業政策等的工具和平臺政府通過不同方式實際上支配著國有資產的配置和使用，其中包括對一些重要基礎設施、公共事業、重大建設項目以及帶有政治性的項目，政府通常直接發出指令，國有企業按照政府的計劃投資建設。對政府的一些形象工程、面子工程、扶貧工程、對口支援工程以及援外工程，國有企業通常按照政府的指令，不計成本，不計回報，不折不扣地貫徹落實上級的政治要求。三是政府直接舉辦的以融資為主要內容的各類投資平臺公司。這些平臺公司實際上是政府職能的延伸，是政府配置資源的直接平臺，這些投資平臺的負債基本上是政府的直接負債。四是近幾年政府以各種理由直接舉辦的遊離於各級國資委之外的各類國有企業。

這些年來，政府採取不同方式，通過國有企業這個平臺、載體、工具、抓手，用行政手段直接或間接地配置了龐大的經營性的金融類和非金融類的國有資產，一方面使國有企業成為政府推動經濟增長的抓手和行使經濟社會職能的工具。另一方面，也使國有企業從政府掌握的行政權力和行政資源、經濟社會資源中獲得巨大的經濟利益，使其在相當多領域處於壟斷和優勢地位。

上述政府掌握的七個方面的資源配置，從進一步完善社會主義市場經濟體制和市場機制的要求來看，從國民經濟發展的全局、長期、根本的要求來看，都應該通過市場機制發揮市場配置的決定性作用，但事實上，各級政府在實踐中將這些大量的資源通過不同的方式基本上都配置給了國有企業，使國有企業成為政府用行政手段配置資源的工具、平臺、載體，扭曲了資源配置在政府、市場、企業之間的關係，背離了“政府調控市場，市場引導企業”的市場經濟調節模式。這一方面形成了國有企業的市場壟斷地位和不公平競爭的環境，妨礙社會主義市場經濟體制的完善和市場機制的發揮，另一方面還鼓勵國有企業憑著特殊的地位和政府的政策，盲目擴張，擠佔了民營企業的發展空間，形成國有經濟佈局不合理、產能過剩、“國進民退”的格局，給國有企業發展帶來長遠不利影響。與此同時，國有企業靠政府的資源優勢取得的經營業績和資產增值，掩蓋了國有企業在經濟效率、經營成本、體制機制等方面存在的問題，不利於促進國有企業內部機制的改革。

基於以上分析，我有四個判斷：

第一，政府手中掌握的資源對經濟發展的影響力並沒有減少。雖然與過去相比，政府直接分配的生產要素的各種權力在不斷縮小，資源配置的市場化程度在不斷提高，市場在配置資源中的作用在不斷加大，但是在市場經濟發展過程中，政府仍然掌握著影響經濟發展的上述七大類資源，這些資源對經濟發展全局，對產業發展方向，仍然起著重要作用。

第二，政府主要通過行政手段配置資源的方式並沒有多大的轉變。近些年，雖然政府不斷放款管制，簡政放權，對部分資源也通過招拍等方式轉讓，但對影響全局的資源仍通過行政手段進行配置，而通過市場進行資源的配置仍在探索之中。

第三，政府把國有企業作為資源配置的工具，將資源主要配置給國有企業的格局基本上沒有改變。與過去相比，國有企業作為政府直接配置資源的工具載體有所弱化，但政府手中掌握的對經濟發展具有重要影響的行政資源、經濟資源、自然資源和社會資源等，除了極少數通過市場機制配置外，絕大多數直接或間接通過國有企業這個載體、平臺和工具進行配置，國有企業仍然是政府配置資源的工具和載體，並沒有像其他所有制企業一樣，平等地從市場獲得各種資源，成為公平競爭的市場主體。

第四，市場機制在政府資源配置中的決定性作用並沒有充分發揮。國家雖然強調要使市場決定資源配置，各方面也進行一些努力和嘗試，但總體上按照十八屆三中全會《決定》“使市場在資源配置中起決定性作用”來看，市場在資源配置中的作用並沒有加強。

綜上所述，深化國有企業的改革，實現國有企業與社會主義市場經濟相適應，首先需要解決好政府和市場、國企和民企的關係問題。具體說來，應該從廣度和深度大力推進五個方面的改革：

第一，大幅度減少政府在資源配置的權力。盡最大可能將目前政府手中的經濟資源通過市場化的改革，推向各類市場，發揮好市場在資源配置中的決定性作用。取消影響市場公平和市場機制發揮的大量市場準入、特許經營、政府定價的經濟資源，打破國有企業對諸多行業壟斷。通過大幅度減少政府手中掌握的各類資源，並改革政府對資源的直接配置，推動資源配置的市場化，真正形成政府調控市場，市場引導企業的宏觀調控體系。

第三，堅持政資分開、政企分開的改革大方向，徹底割斷政府與國有企業的“父子”關係。在壟斷資源和優惠政策方面，政府要逐步對國有企業“斷奶”，把國有企業真正推向市場。國有企業要面向市場，消除對政府資源和優惠政策的依賴性，公平地從市場取得自己生存和發展所需的各類資源。要依靠自己的生命力、競爭力，成為激烈市場競爭中的主體，用逐步“斷奶”的方式，倒逼以政企分開、政資分開為主要內容的政府行政管理體制改革，倒逼以管資產、管企業向管資本為主的國有資產管理體制改革，倒逼企業內部分配、用人、薪酬等內部體制改革和機制轉換，使國有企業與市場機制真正接軌。

第四，加快壟斷行業的改革，建立各種所有制公平競爭的市場環境。在重要的壟斷行業放開准入條件，降低行業門檻，引進民資、外資等多種所有制企業，形成公平競爭的市場機制。把現有國有企業處於壟斷地位的壟斷行業內部的競爭性業務和壟斷性業務分開，將競爭性環節和業務徹底推向市場，優勝劣汰。對具有自然壟斷性質的環節和領域，引進社會資本，形成多種所有制企業有限競爭局面，同時政府加強價格管制和對其服務質量的監督，形成“必要成本+合理利潤”的自然壟斷行業的盈利模式。

第五，加強國有經濟佈局的調整，加快競爭性領域國有企業退出，形成國有企業有進有退的機制。近期重點對嚴重產能過剩的“殭屍企業”，對處於競爭激烈領域的商業、物流、外貿、服務業、製造業等國有企業，除極少數已經做強做優做大的企業以外，絕大多數要抓緊退出。從長遠來看，在競爭領域可以生存發展但不符合國有經濟長遠發展方向的國有企業，以及經營風險大、國有企業內部動力機制和風險承受機制不能適應的領域的國有企業都應該有計劃有步驟地退出。通過競爭性領域國有企業的退出，形成有進有退的國有企業發展機制，優化國有經濟佈局和結構。

未來國有企業應主要在關係到國家全局的重大戰略性產業，保障國家經濟和社會正常安全運行的重要基礎設施領域，以及為人民群眾提供服務的公共服務領域發揮更大的作用。但即使在這些領域，國有企業也要通過市場機制，公平地獲得政府的特殊資源，平等地享受政府的特殊政策。

通過以上五項改革，我相信當前我們所遇到的經濟困難和問題，有可能會得到很好的解決。

我借用去年演講的一句話作為結束，在國有與民營經濟問題上，國有經濟後退一步，民營經濟生機勃勃；在資源配置方式上，政府後退一步，中國經濟海闊天空。

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