來源 | 《審計觀察》2018年第一期 · 觀察
作者系審計署建設審計局 肖浩
隨著經濟社會發展和消費水平不斷提升，我國生活垃圾產生量迅速增長，2016年全國城市（不含縣城）生活垃圾產生量已達到2.0362億噸，比上年的1.9142億噸增長6.37%，環境隱患日益顯現。實施生活垃圾分類，可以有效促進生活垃圾治理，提高生態文明建設水平。
從原建設部2000年在8個城市試點生活垃圾分類收集開始，到2015年公佈第一批26個生活垃圾分類示範城市（區），再到2017年在46個重點城市的部分主體中實施生活垃圾強制分類，國家推行生活垃圾分類政策已經走過了17個年頭，在重大政策措施落實情況跟蹤審計中發現，城市生活垃圾分類受激勵約束機制不健全、分類收運處理設施不完善、資源化程度低等因素影響，存在民眾參與度普遍較低、分類處理難以實現、填埋比率高危害環境等問題，需要從上到下、全社會的共同參與和努力。
城市生活垃圾分類當前存在的突出問題
缺乏有效的激勵約束機制，全民參與不夠，源頭投放分類不足。生活垃圾分類是全社會的共同事業，需要各方共同參與，政府從中發揮主導和推動作用，而作為生活垃圾產生主體的居民，其參與度則與垃圾分類的效果直接相關。但通過審計調查發現，自2000年試點生活垃圾分類以來，由於法律基礎缺失，從國家到地方層面均缺乏對居民開展生活垃圾強制分類的有效激勵約束措施，城市生活垃圾分類居民參與普遍不夠，各種生活垃圾從產生源頭起，就無法做到分類投放，不利於後續收運處置。以審計調查的某直轄市為例，該市從2000年就開始垃圾分類收集試點，但由於缺乏對居民進行生活垃圾強制分類的上位法律基礎，也沒有制定全民參與生活垃圾強制分類約束措施，目前只能依靠志願者督促等方式引導民眾，以增加分類投放的準確率。但從實地觀察情況來看，居民參與度普遍不高，源頭投放分類情況不佳。
分類收運處理設施不完善，生活垃圾“二次混合”。政府對城市生活垃圾的收運處置負有主體責任，城市管理和環衛等部門具體負責城市生活垃圾的收運處置，應按要求對生活垃圾進行分類收集、分類運輸，以實現分類處理。但審計通過實地查看等形式瞭解到，由於地方政府重視不夠、投入不到位以及運營成本高等原因，到2017年中期，絕大部分重點城市均未建立起完善的分類收運處理設施體系。城市生活垃圾離開小區居民樓下的分類垃圾桶後，從小區衛生清掃人員集中收集時開始，或者收集後倒入垃圾樓的垃圾箱開始，進行“二次混合”，再組織清運。城市環衛部門在清運時根據實際情況，選擇送轉運站進行中轉，或者直接送終端處理設施進行填埋或焚燒。由於環衛收運設施並沒有做到分類收集、分類運輸，使得分類垃圾桶成為擺設，也使得小區居民的生活垃圾分類行為全無意義。
資源化困難重重，填埋比率高，對環境的影響日益嚴重。生活垃圾分類工作，對實現垃圾的減量化、資源化和無害化有直接影響，對垃圾的資源化利用，更是體現了垃圾分類的成效。但審計人員從相關主管部門瞭解到，受近年來經濟形勢面臨下行壓力的影響，部分可回收物品重新進入生活垃圾環節，需要城市環衛部門收集處理。在城市環衛部門缺乏相應的回收利用動力和工藝的條件下，這部分垃圾大部分進入終端處置設施，或焚燒，或填埋。生活垃圾處理三種方式之一的堆肥，由於其產品難以找到出路，近年來佔無害化處理的比率僅約為2%。而餐廚垃圾資源化項目，由於原料成分複雜、處理工藝水平不高等原因，除部分油脂外，飼料、肥料等產品較難銷售，垃圾資源化限入困境，大部分垃圾仍只能選擇進行填埋處理。2016年我國城市生活垃圾的無害化處理總量1.9673億噸中，填埋比率為60.32%，存在較大環境隱患。中央環保督察第一批和第二批就發現黑龍江、江西、北京等地存在生活垃圾簡易填埋、垃圾滲濾液違規處置等問題。審計還了解到，有部分生活垃圾脫離監管，不進入政府指定填埋場，未經無害化處理隨意堆放，對環境危害巨大。
垃圾分類管理的對策和建議
發達國家和地區的城市生活垃圾全面分類工作大多始於20世紀80年代，經過了30多年的發展，分類類別基本趨於一致。其發展歷程表明，垃圾分類收集是實現垃圾減量化、無害化、資源化的有效途徑，通過垃圾分類收集，不僅可以直接回收大量廢舊原料，實現垃圾減量化，而且可以減少垃圾運輸費用，簡化垃圾處理工藝，降低垃圾處理成本。因此，有必要從立法、設施建設、宣傳教育等方面下功夫，把生活垃圾全面分類系統工程做好。
研究制定生活垃圾分類全過程管理的法律體系。黨的十八屆四中全會提出全面推進依法治國的總目標，對於生活垃圾分類這一關乎生態文明建設成效和美麗中國建設的重要事項，有必要通過立法來明確垃圾排放者、生產者、回收者、管理部門等各方的權利、責任和義務，規範全社會的行為。在立法上，我們可以借鑑國外部分生活垃圾分類工作開展較好、法律體系較健全的國家。如日本經多年探索，其垃圾分類法律體系已相當完善，以構建資源循環經濟體系為目標，其垃圾分類法律涵蓋了基本概念、基本框架、一般結構、專用法律、消費階段結構等方面，全面而系統。德國的垃圾分類法律也包括基本法、一般法、專業法規，形成了完整的法律框架。我們可以在借鑑他國成熟立法經驗的基礎上，依照我國國情，研究制定生活垃圾分類全過程管理、各主體責任明確的法律體系，並逐步完善。
加強生活垃圾分類收運處理設施建設。生活垃圾分類收運處理設施建設，是生活垃圾分類工作順利開展的基礎條件，沒有分類收集、運輸、處理設施，再好的源頭分類也沒有意義。因此地方政府應對生活垃圾分類工作引起高度重視，把生活垃圾分類定位在生態文明和美麗中國建設的重要位置，加大資金籌措力度，完善垃圾分類箱、分類車輛、中轉運輸設備等建設，健全分類收集和運輸設施。同時鼓勵和加強生活垃圾分類處理技術和工藝的研發和利用，提升垃圾分類處理能力，確保垃圾分類後能分類收集、分類運輸、分類處置，使各類放錯位置的“資源”物盡其用。
加強生活垃圾分類全民參與的宣傳教育和習慣養成。 城市居民作為生活垃圾的主要生產者，應對生活垃圾分類負有重要責任。當前條件下，一方面，要通過各種宣傳教育方式，警示生活垃圾混雜的問題和危害，宣傳生活垃圾分類的好處和優勢，介紹生活垃圾分類的方式和方法。通過各種宣傳和教育措施，引導民眾不斷提高對生活垃圾分類重要性的認識。另一方面，要培養民眾生活垃圾分類的習慣。應將生活垃圾分類相關理念，作為習慣養成教育，引入幼兒園、引入小學，從小做起，從娃娃抓起，並持之以恆，貫穿到中學和大學的相關素質教育活動中，不斷加以強化，使各年齡階段的民眾對生活垃圾分類的理念內化於心、外化於行，養成生活垃圾分類的好習慣、好做法。
生活垃圾分類，直接關乎生態文明建設成效，也直接關係美麗中國建設成敗，必須堅持做好。但同時我們也應當清醒地認識到生活垃圾分類工作的複雜性、艱鉅性和長期性。生活垃圾分類工作不僅是一項系統工程，也是一項全民工程，需要全社會各界人士積極參與，從現在做起，從一點一滴做起，建設好屬於我們自己的美麗家園。
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