【最高法裁判】協議“收購”行為的性質認定與救濟途徑
【裁判要旨】
在舊城改造過程中，地方政府為實現公共利益和行政管理目標，以“收購”來代替應當依法進行的“徵收”。此種收購協議具有行政協議的屬性。將該類行為納入行政訴訟審查範疇，有利於加強對地方政府行為的監督，防止行政機關濫用“收購”代替徵收，規避司法審查監督。且建立在平等、自願基礎上的收購協議，因其在一定層面上有利於提高舊城改造效率，並有助於通過提高收購價格來對房屋所有權人給予更加充分的補償安置，具有現實合理性和可行性，因而不宜完全否定此種“收購”模式的合法性。
不論市、縣級人民政府委託國有公司還是政府相關職能部門實施收購併簽訂收購協議，基於合同相對性原則，因履行協議發生的糾紛，並非都需以地方人民政府為被告;但在此過程中實施的違法強制拆除行為的法律責任則仍應由行政主體承擔，且市、縣級人民政府或者其委託的國有公司、徵收辦等部門在實施收購過程中，必須堅持平等、自願、等價、有償原則，與房屋所有權人簽訂相關收購協議，對房屋所有權人進行不低於市場評估價格的公平合理補償安置。收購主體存在《中華人民共和國合同法》第五十二條等規定的以欺詐、脅迫等手段簽訂收購協議情形的，人民法院可確認收購協議無效。
在現行法律制度缺乏強制性收購規定的前提下，對舊城改造中未達成收購協議的房屋的拆除，只能通過《國有土地上房屋徵收與補償條例》規定的徵收程序來解決。相關單位在與房屋所有權人未能就收購問題簽署收購協議的情況下，應當及時啟動徵收程序；其不及時依法進行徵收反而採用不適當拆除方式破壞房屋所有權人的居住與經營環境，造成其房屋正常使用功能嚴重貶損，依法構成行政侵權，並應當承擔相應的行政責任。相關單位因其收購與拆除等先行行為，也即因此而負有依法徵收補償或者賠償的附隨義務；房屋所有權人依法具有選擇徵收補償程序或者侵權賠償程序的權利。
【裁判文書】
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2018）最高法行申2624號
本院認為,本案的爭議焦點為：一、關於收購行為的性質認定與救濟途徑問題；二、拆除他人房屋時未能保障汪慧芳房屋正常使用條件是否構成侵權問題；三、收購與拆除等先行行為是否形成龍游縣政府依法徵收補償的附隨義務問題。
一、關於收購行為的性質認定與救濟途徑問題
根據一、二審法院查明的事實，可以看出本案”徵購”糾紛，並非因行政機關或者國有公司收購個別房屋引發，而系龍游縣政府在舊城改造過程中，為實現公共利益和行政管理目標，以委託國有公司”收購”來代替應當依法進行的”徵收”而引發。雖然該項收購協議名義上的簽訂主體是國有龍游城投公司，但此種收購本身屬於政府徵收職能的委託，並服務和服從於舊城改造這一公共利益需要，因而此種收購協議也即具有了行政協議的屬性。將該類行為納入行政訴訟審查範疇，有利於加強對地方政府行為的監督，防止行政機關濫用”收購”代替徵收，規避司法審查監督。且建立在平等、自願基礎上的收購協議，因其在一定層面上有利於提高舊城改造效率，並有助於通過提高收購價格來對房屋所有權人給予更加充分的補償安置，具有現實合理性和可行性，因而不宜完全否定此種”收購”模式的合法性。且不論市、縣級人民政府委託國有公司還是政府相關職能部門實施收購併簽訂收購協議，基於合同相對性原則，因履行協議發生的糾紛，並非都需以地方人民政府為被告;但在此過程中實施的違法強制拆除行為的法律責任則仍應由行政主體承擔，且市、縣級人民政府或者其委託的國有公司、徵收辦等部門在實施收購過程中，必須堅持平等、自願、等價、有償原則，與房屋所有權人簽訂相關收購協議，對房屋所有權人進行不低於市場評估價格的公平合理補償安置。收購主體存在《中華人民共和國合同法》第五十二條等規定的以欺詐、脅迫等手段簽訂收購協議情形的，人民法院可確認收購協議無效。因此，一審判決僅因為收購主體系國有公司即認定收購行為系平等主體間民事法律行為，認定不當。二審判決關於龍游城投公司對涉案區域房屋收購行為不是民事行為的認定正確。當然，此類收購行為和收購協議，如一審人民法院已經作為民事案件受理並裁判，亦無不可。
二、拆除他人房屋時未能保障汪慧芳房屋正常使用條件是否構成侵權問題
本案中，龍游城投公司、龍游舊改辦認為汪慧芳提出的收購方案不符合補償安置政策規定，而汪慧芳又不接受收購方提出的收購條件。2016年5月21日，龍游城投公司、龍游舊改辦向汪慧芳作出書面通知，告知：”在2016年6月9日（含）前未提交收購申請，未簽訂房屋收購協議的，不再享受大南門歷史文化街區保護項目（一期）房屋收購特別獎政策”，並於同月28日送達汪慧芳。可見，雙方因要約與反要約未能最終形成一致，已經終止了收購程序。
《中華人民共和國物權法》第三十九條規定：”所有權人對自己的不動產或者動產，依法享有佔有、使用、收益和處分的權利。”汪慧芳在收購方未能滿足其收購要求的情況下，依法有權自願選擇不出售其房屋；龍游縣政府、龍游城投公司、龍游舊改辦均有義務尊重其不簽訂收購協議的權利。根據雙方在本院組織的聽證過程中的陳述以及汪慧芳提供的現場照片等證據，足以證明在汪慧芳未簽訂收購協議並在涉案房屋居住的情況下，龍游徵管辦委託的房屋拆除公司自2016年9月27日起已經開始破壞性拆除汪慧芳樓上以及周邊住戶已被收購的房屋，對汪慧芳房屋的居住以及經商環境已經造成嚴重影響。由於舊城改造項目系政府推動實施，相關拆除工作也系政府職能部門委託實施，此種侵權也即構成行政侵權。二審判決以龍游城投公司對汪慧芳涉案房屋的收購併未實現為由，認為龍游城投公司對涉案區域其他房屋的收購行為與汪慧芳沒有法律上的利害關係，是將對他人房屋收購行為與拆除房屋關係相割裂，未能顧及已實際發生的拆除行為對汪慧芳房屋居住功能及經營環境造成的損害，屬於認定事實不清。此雖與汪慧芳原審訴訟請求不明確有關，也與原審法院忽略訴訟引導，不重視實質化解糾紛並從有利於原告角度解釋訴訟請求有關。
三、收購與拆除等先行行為是否形成龍游縣政府依法徵收補償的附隨義務問題
本案的特殊性在於，由於龍游縣政府已經收購了該街區的絕大部分房屋並正在進行成片的拆除改造，汪慧芳戶的居住環境和經營環境已經因為涉案收購和拆除行為發生了巨大變化，其所從事的商業經營活動實際上已經停止；特別是龍游徵管辦委託的房屋拆除公司實施的破壞性拆除行為，既嚴重影響汪慧芳房屋的安全性、舒適性，也造成房屋周圍居住環境與商業功能基本喪失。在此情形下，龍游縣政府因自己的先行行為而產生了對汪慧芳房屋進行徵收並補償的附隨義務或者賠償房屋價值的附隨義務。二審法院要求汪慧芳對涉案拆除行為另尋救濟，並以汪慧芳未提供證據證明相關職能部門已經依法針對涉案項目啟動徵收程序為由，認為不宜直接判令龍游縣政府履行徵收職責，未能實質性回應汪慧芳的訴求，也未考慮龍游縣政府等相關單位因其先行行為而形成的必須依法徵收或者賠償的附隨義務。2018年11月5日，龍游縣政府作出的龍政房徵字〔2018〕1號龍游縣人民政府房屋徵收決定書，也印證了汪慧芳有關要求徵收訴訟請求的合法性，二審法院上述理由系對《國有土地上房屋徵收與補償條例》有關征收規定的錯誤理解。在現行法律制度缺乏強制性收購規定的前提下，對舊城改造中未達成收購協議的房屋的拆除，只能通過《國有土地上房屋徵收與補償條例》規定的徵收程序來解決。
綜上，龍游縣政府在與汪慧芳未能就收購問題簽署收購協議的情況下，應當及時啟動徵收程序；其不及時依法進行徵收反而採用不適當拆除方式破壞汪慧芳房屋的居住與經營環境，造成該房屋正常使用功能嚴重貶損，依法構成行政侵權，並應當承擔相應的行政責任。龍游縣政府與相關單位因其先行行為，也即因此而負有依法徵收補償或者賠償的附隨義務；汪慧芳依法具有選擇徵收補償程序或者侵權賠償程序的權利。鑑於汪慧芳選擇徵收補償程序且龍游縣政府也已經在本院聽證後主動啟動徵收補償程序，並於2018年11月5日作出房屋徵收決定，汪慧芳涉案房屋在徵收範圍內，本案汪慧芳有關征收訴求已經得到支持，故一、二審法院判決存在的問題，無進一步糾正必要。為減少訴累，本案亦無啟動再審程序必要。需要特別說明的是，無論是收購程序、徵收程序還是賠償程序，對房屋產權的保障，原則上均應以當時當地同區位同類房屋的市場評估價作為基準。如汪慧芳房屋2018年度市場評估價因周邊環境的巨大變化而受到影響，則龍游縣政府應當以2016年啟動收購以來的市場評估價就高確定標準。同時，對於因不恰當拆除本身造成的損失賠償問題，龍游縣政府在作出補償決定時，應當一併予以考慮。汪慧芳也應當理性評估房屋實際價格，儘可能通過協議方式解決本案的一系列問題。
綜上，汪慧芳的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規定，裁定如下：
駁回再審申請人汪慧芳的再審申請。
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