作者 《法治週末》記者 代秀輝
“不好意思,久等了!”
11月14日下午5點,中國人民大學求是樓。記者見到鄭功成時,他剛剛結束一堂講課歸來。
“改革開放後,國家由計劃經濟向社會主義市場經濟轉變,原有社會保障所依託的經濟基礎被打破,社會保障改革與之相伴而生。”落座採訪開始,鄭功成便感慨地說,“40年過去,社會保障體系建設逐漸步入法治軌道,社會保障事業在不斷進步。”
夜幕降臨,華燈初上。操著一口湖南鄉音,鄭功成思路清晰地向記者講起改革開放40年來,他與中國社會保障建設的林林總總。
改革開放後,在社會主義市場經濟下,社會保障破而求新,新秩序亟需建立。鄭功成投身其中,傳道授業三十餘載,成為社會保障學科的主要奠基人之一
“當年考大學,我一口氣填報了好幾所著名大學的考古專業,想做一名與古人神交的學者。”追憶過往,鄭功成笑著說,“但我尊敬的一位老師代修改了第一志願,機緣巧合,我成了政治經濟學專業的學生。”
1985年,從武漢大學畢業的鄭功成留校任教,擔任全國首屆保險學專業的班級導師。
“那時,做社會保障理論研究的人少之又少,可參考的文獻更少。一些學習素材也是零零星星從報紙上尋得。主要依靠調查實踐,1987年受託主持民政部的救災保障改革研究,民政部主要領導提供了諸多調研機會。”鄭功成說。
在那些日子裡,他先後赴二十多個省、市、自治區,廣泛開展調查實踐,深入城市居委會、企業和鄉村進行專題調研,並與民政、保險、勞動、人事等部門廣泛接觸,在深刻了解國情的基礎上,對處於社會轉型時期的社會保障工作進行了深入系統的研究。
1992年春天是中國經濟的新起點。這一年,鄧小平發表南巡講話；同年,黨的十四大報告明確提出,我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制。
在這一背景下,鄭功成意識到,變革中的中國正對社會保障提出新的要求,而傳導至學界,則是對社會保障學科亟待建立的需求。
上世紀九十年代後,鄭功成開始呼籲給予社會保障獨立學科地位並使之中國化。其代表成果即是《中國社會保障論》和《論中國特色的社會保障道路》。
1994年,鄭功成在《中國社會保障論》一書的“導論”中寫道,“社會保障學科既不能簡單地歸之於經濟學範疇或政治學範疇,亦不能簡單地認為是社會學範疇,它應該是在經濟學、政治學、社會學等多種學科基礎上逐漸發展起來的一部獨立的、交叉的、處於應用層次的社會學科”。
一分耕耘,一分收穫。因在社會保障領域出色的學術成就,鄭功成在1993年破格晉升為武漢大學經濟學副教授,1995年5月破格晉升為武漢大學經濟學教授,成為武漢大學社會保障專業方向兩個碩士生導師之一。
1998年,中國社會保障進入全面深化改革與制度建設時期。這為社會保障學科的建立帶來了契機。同年,國務院學位委員會、教育部正式將社會保障列為管理學門類公共管理一級學科下的獨立二級學科。
那一年,鄭功成和鄧大松、張建明二位教授作為學術帶頭人,組織申報了全國社會保障博士點,武漢大學成為全國首個獲准招收社會保障專業碩士生、博士生的高校。這一年開始,鄭功成多次應邀進京,參與國務院社會保障綜合改革方案的討論與研究。
世紀之交,鄭功成離開武漢,進入中國人民大學執教。
此後,鄭功成成為當時勞動保障部最年輕的決策諮詢委員,對一系列重大改革提供諮詢意見。“世紀之交的社會保障改革波瀾壯闊,關鍵是校正了航向,逐漸擺脫效率取向而走向獨立建制、公平取向。”鄭功成感慨地說。
2002年,他牽頭組織中國人民大學部分教授、副教授申報社會保障博士點,使中國人民大學成為全國第二個設置社會保障專業博士點的高校。
2007年,鄭功成的兩份重要政策報告獲得國務院總理的重要批示,他成為“中國社會保障改革與發展戰略研究”的首席專家。他主持完成的最終成果《中國社會保障改革與發展戰略:理念、目標與行動方案》被譽為我國“社會保障體系建設及其發展描繪的全景式戰略藍圖”,為中央決策提供了重要參考。近十年裡,他主持多項社會保障改革戰略項目和重大科研攻關項目,獨立或主持完成的30多項重要政策研究成果獲得中央領導同志批示。
社會保障教學和研究成為鄭功成一輩子的事業,他作為社會保障學科主要奠基者之一,在全國學界同仁的大力支持下,先後於2004年創立了社會保障國際論壇、2005年創辦學術集刊《社會保障研究》、2009年創立中國社會保障30人論壇、2015年創立中國社會保障學會、2017年創辦理論期刊《社會保障評論》以及一系列全國性社會保障學術會議平臺。
迄今為止,僅在中國人民大學工作的18年裡,他培養的碩士、博士、博士後已達170多人,其中20多位博士或博士後在高校任教,已有5位做了教授、10多位任副教授或副研究員。
在參與立法過程中,他為改革開放社會保障法制體系建設建言獻策,不少建議被採納
與立法結緣似乎是鄭功成的宿命。
早在上世紀90年代初,鄭功成主持的第一個國家社科基金項目即是社會保障法研究,1994年在《中國民政》即發表“社會保障立法迫在眉睫”的理論文章,1998年他出席全國人大有關會議時呼籲加快社會保障立法。2003年是鄭功成人生的分水嶺,從這一年開始,他連續擔任了四屆全國人大常委會委員。
“2003年以前,我只是作為理論研究者為主管部委建言獻策。2003年以後,我有更多機會通過提出議案、建議等方式參與到社會保障及相關立法與政策制定的討論中。”聊到此,鄭功成倍感欣慰:“可以說,在這期間,我做了一些有意義的事,盡了一些責任。”
人生總會有幾件努力做過,當再回首倍感成就和自豪的事。印刻在鄭功成記憶中的,參與制定社會保險法就是其中之一。
2007年4月,鄭功成向國務院提交報告,系統闡述社會保險立法的必要性及對關鍵問題的看法；同年年底,全國人大常委會首次審議法律草案,他向常委會組成人員詳細講解了社會保險立法中的關鍵問題。
“在法律審議過程中,涉及基本養老保險是先省級統籌還是全國統籌的問題,當時大家有爭議。”雖事過多年,但聊及此事,鄭功成語氣仍略顯沉重,似乎當年的爭論依稀就在眼前。
“改革開放後,社會主義市場經濟被激活,促進了勞動者的自由流動。如果養老保險制度是各個地區相互分割,必然損害勞動者的養老保險權益。所以,只有全國統籌才能維護勞動者的養老保險權益,讓這個制度良性地持續地發展下去。”說到此處,鄭功成語速加快,“如果先省級統籌,那麼實現全國統籌恐怕將變得遙遙無期。”
“在社會保險法前三次審議草案中,提法仍是‘實現省級統籌,逐漸走向全國統籌’,但我堅持認為省級統籌不是目標甚至也不是必要的過程,必須實現全國統籌。”鄭功成說。
最終,鄭功成的建議得到了採納。
2010年10月,社會保險法頒佈,並於次年7月正式實施。在第六十四條裡,“基本養老保險基金逐步實行全國統籌”替代了表決前“實現省級統籌,逐漸走向全國統籌”的草案內容。
“我很高興全國統籌目標寫到了法律裡,它是一個明確的法定目標。”鄭功成的語氣逐漸變得輕鬆,“這既體現它的公平性,又體現了為勞動者流動服務。”
說到這裡,鄭功成停頓片刻,接著說道:“社會保險法的頒佈,是社會保障改革走向法治化的一個里程碑。這部法律區別於過往社會保障依靠政策性調整的方式,為五大社會保險項目提供了基本的法律依據。遺憾的是,這部法律中的許多規制並未得到落實,基本養老保險全國統籌的目標仍然停留在紙面上,這導致了一系列問題得不到解決。”
2014年2月,全國人大常委會正式全面啟動慈善法草案起草工作,由全國人大內務司法委員會牽頭。在慈善法起草和制定全過程中,在全國人大相關領導支持下,鄭功成作為法律草案起草領導小組的成員,牽頭成立了國家社科基金特別委託項目“慈善事業立法研究”課題組,來自多所高校與研究機構的15人組成課題組成員,希望通過課題組的研究為慈善法草案的起草提供參考和依據。
“我們先後召開了18次專題研討會和多次小型座談會,邀請學界、慈善界和法律界等專業人士計400多人次參與研討,圍繞慈善法立法框架與各章內容完成了16份專題報告。”鄭功成說,“特別是慈善信託、慈善服務這兩大內容,在未納入法律草案框架的條件下,我力主將這兩大內容寫入草案並要求單獨成章。課題組在深入論證的基礎上形成了關於慈善信託、慈善服務立法的專題報告,最終促成兩大內容納入一審草案並單獨成章。”
然而,意外的是,第十二屆全國人大常委會第十八次會議審議的二審稿卻將“慈善信託”一章撤掉了。
鄭功成不甘心。在審議時,他明確表示不同意見,並向全國人大法律委員會主任喬曉陽提交了關於慈善信託在慈善法的合理定位報告。
在這份報告中,鄭功成從慈善法將慈善信託單獨成章的宣示意義、邏輯問題等方面入手,明確提出了慈善信託應在慈善法中單列一章的理由。
“領導很重視我的意見。喬曉陽主任迅即批轉全國人大法制工作委員會主任李適時、副主任闞珂等領導同志,要求‘認真研究鄭功成同志的意見’。”鄭功成說,最終,他的這一意見也被採納,“至今來看,通過立法,我們疏通了一條符合中國傳統文化的行善道路”。
2016年3月,慈善法在第十二屆全國人民代表大會第四次會議上表決通過。
幾乎與此同時,鄭功成專門主編出版了慈善法解讀與應用的著作,書的封面銳意點評:“我國慈善領域具有劃時代意義的一部立法。”
在已經過去的10多年全國人大常委會委員任職經歷中,鄭功成提出的有關社會保障及相關領域立法議案達20多次,而參與審議的法律草案多達近百部次,所發表的意見有許多在法律中得到了體現,這是令他非常欣慰的事情。
“不過,社會保障立法任務還十分繁重,既有社會救助法、退役軍人保障法等多個立法空白亟待填補,現有法律也存在諸多缺陷需要通過修訂才能成為良法。”鄭功成表情嚴峻地說。
改革開放40年,社會保障改革是一個漸進式的改革。它是由目標不明、理念不清、自下而上的探索,走向目標明確、理念清晰、自上而下全面建成的過程
“改革開放40年,社會保障改革是一個漸進式的改革。是由目標不明、理念不清、自下而上的探索,走向目標明確、理念清晰、自上而下全面建成的過程。”回顧改革開放社會保障發展的40個年頭,鄭功成總結。
鄭功成說,中國社會保障改革是一場全面而深刻的變革,也是人類社會保障史上前所未有的偉大改革實踐。它解決的是中國現代化進程中的民生問題,走的是中國特色社會保障道路。
“改革開放前30年,社會保障主要通過政策性文件調整,現在我們強調於法有據,給全體人民一個穩定的安全預期。”肯定過往,展望未來,鄭功成語氣充滿自信。
這份信心更多源於習近平總書記在中國共產黨第十九次全國代表大會上的所作報告的內容。
黨的十九大報告對社會保障建設進行了統籌規劃,明確提出要全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系。全面實施全民參保計劃。完善城鎮職工基本養老保險和城鄉居民基本養老保險制度,儘快實現養老保險全國統籌等一系列的規劃方案。
“這是一個新的藍圖。”言語之間,他的語氣多了幾分鏗鏘,“它標誌著,社會保障改革將從長期的實驗性改革狀態,走向全面、成熟的發展階段。而且,今年國務院機構改革也已理順了社會保障的管理體制。”
說到此處,鄭功成思考片刻,說:“目前,我國社會保障改革還在進行中,一些立法空白亟待填補,現行制度安排還存在著諸多缺陷需要優化。我們應該繼續推進社會保障立法,同時對現行有關法律進行修訂完善,更應將一些層級較低的法規條例上升至法律層面。”
採訪結束,鄭功成贈送了記者幾本他的書籍。
在一本10多年前的採訪錄中,記者發現他這樣總結自己在改革開放40年大潮中的經歷:
“儘管迄今仍有一絲不能與古人神交的缺憾,但我確實慶幸自己的人生經歷,這就是能夠伴隨著中國改革開放的進程一起成長,同時幸遇中國騰飛的最好時期。真誠地感謝這個偉大的時代!”
記者手記
從中國人民大學求是樓裡出來,鄭功成的名字一直迴盪在記者的腦海中。
作為知名學者,他沉靜,面容和善,語調低沉,思考時習慣微蹙雙眉；而作為已連任三屆的全國人大常委會委員,他是忙碌的,腳步匆匆,終日奔忙,為國家立法與國計民生建言獻策,一喜一憂、一心一念之間皆是百姓利益。
改革開放40年,奮鬥在中國社會保障事業的路途,先天下之憂而憂,後天下之樂而樂。這或許就是一位法律人的家國情懷。
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