各類新業態是新的經濟增長點，若社會保障跟不上，相當於在妨礙新經濟，同時社保制度若不能自我更新和優化，將會面臨可持續性風險
《財經》記者 相惠蓮/文 李恩樹/編輯
“回顧近100多年來，社會保障史已經證明，沒有成熟之理論，不可能產生成熟之制度……有的國家，因缺乏成熟理論支撐，其社會保障不是建制難成，就是改革難竟全功，甚至誤入歧途、貽禍後世。”2017年1月，全國人大常委會委員、中國社會保障學會會長、中國人民大學教授鄭功成在學術期刊《社會保障評論》的發刊詞上如此寫道。
對社會保障制度而言，2017年仍將是改革的關鍵年份。
在去年底召開的全國人力資源和社會保障工作會議上，幾項改革任務被提出，包括深化養老保險制度改革、繼續推進醫療保險制度改革、提升社會保險經辦管理服務能力等。
改革的探索還在持續當中，但環境悄然生變：經濟告別了高增速時代，財政資源不似過去充實，人力成本提升，企業對降低社保費率的呼聲高漲；互聯網催生電商、居家創業等新業態，就業的靈活性、流動率升高。
“如果社會保障不跟上新業態的發展，相當於是在妨礙經濟。同時，經濟增長不能自動地替代社會保障來縮小不平等和促進社會公正，如果兩者在實踐中相互脫節，結果會是深刻的經濟危機。”2月26日，在北京召開的第三屆全國社會保障學術大會期間，鄭功成在接受《財經》記者採訪時如此表示。
當前的社保制度除了要直面新環境，還有舊疾待解。人口老齡化長期存在，為制度帶來可持續性風險，在備受關注的養老和醫療領域內，一些具體的社保項目設計，其發展方向、改革路徑都尚存爭議。
面對諸多問題，鄭功成接受《財經》記者採訪時就社會保障領域的現狀及其面臨的挑戰做出了分析。在他看來，制度需要明確自己的目標，允許當下存在差距，但任何時候都不能扭曲邁向目標的路徑。
頂層設計任務艱鉅
《財經》：在當下的社會保障體制改革中，“頂層設計”被頻繁提到，您如何理解這個概念，其重點在何處？
鄭功成：頂層設計指的是國家層面的制度安排，立足於國家治理，財政、金融都要有頂層設計，社會保障也必須有。它的頂層設計有三個層面。最宏觀的是社會保障在整個國家治理的體系中要扮演什麼角色，它和財政、金融、產業分別是什麼關係，怎麼服從和服務於國家發展的目標。
次高層面的頂層設計是大社會保障體系，包括社會保險、社會救助、社會福利、慈善事業等，根據整體功能進行結構的優化安排。比如老有所養，需要有頂層設計，光有養老金還不行，還需要有養老服務。如果政府資源只提供養老金，而不提供服務，結果可能就是低效的。再比如社會救助，是要救得高還是救得低？其實還是要恰如其分。
第三個層面的頂層設計圍繞著某一個社保項目。比如養老保險，如果只站在第一層次的基本養老保險考慮，還不斷提升它的水平，第二、第三層次養老保險就發展不起來了。應該設計出一個制度結構，比如基本養老保險的替代率就定在40％，第二層次，即企業年金和職業年金定在20％，第三層次，即政策鼓勵的商業性養老金定在10％-20％。有了這個頂層設計，基本養老金的水平到底多高，要怎麼投資就都搞清楚了。不過，這種多層次體系建設提出了多年，並採取了多種舉措，但缺乏頂層設計與協同推進，迄今仍是停留在紙面上的空中樓閣。
《財經》：如何看待過去的社會保障頂層設計狀況？這對此前的一系列改革產生了什麼影響？
鄭功成：過去的改革往往從項目入手，但更重要的是要把項目放到體系中去，把社會保障放到國家治理的體系中去。在政策層面，我們迄今仍未見到對整個社保體系發展目標、發展理念的清晰界定，體系內的主要制度安排也缺乏結構與功能上的合理定位。
從中觀層面看，以醫療保障為例，儘管“三醫”聯動是醫改的最大共識，現實中各地醫改仍由各部門分割推進，各地區分散試點，結果是無法找到全面深化醫改的縱橫交錯著力點，無法實現“三醫”之間的良性互動和同向集中攻關，甚至還造成了醫療、醫保、醫藥之間的效果對沖。
在微觀層面，養老保險、最低生活保障等重要保障項目都採取了各地試點先行、漸次推進的策略，都留下“摸石頭過河”的深刻痕跡，存在責任失衡、層次不清晰、管理體制與經辦機制欠合理等缺陷，背後又涉及到複雜的利益關係。此外，兒童福利、殘疾人福利等項目更是還未有過系統考慮與設計。正因如此，“十三五”期間的社會保障頂層設計任務異常艱鉅。
公平和效率如何選擇
《財經》：社會保障正處於改革的關頭，在該領域存在著諸多不同的意見和觀點。您向來重視社會保障的公平性，您理解的公平性體現是什麼？
鄭功成：經濟學視角強調效率，強調的公平是機會公平，機會公平後，越優秀者就越能創造。不過，社會保障視角強調的是結果公平，或是縮小結果的不公平。
從經濟學角度看，交錢多的應該多拿，但是從社會保障視角看，更重要的是最後拿的差距是不是縮小了，因為社會保障是互助共濟的，我們強調的三句話是：創造起點公平，維護過程公平，縮小結果的不公平。
這個視角和經濟學有部分交叉，起點公平為機會公平提供前置條件。比如兒童福利、義務教育，是為了不讓任何人由於家庭貧寒、身體殘缺等原因而影響自己受教育，文盲和大學生之間的競爭是假公平。我們還要維繫過程公平，比如兩人都在工作，其中一個即將生育，半年不能上班，她在就業上就趨於弱勢，如果沒有制度安排，老闆就可能避免招聘女性員工。
《財經》：那麼您認為當前社會保障體制在公平性方面做得是否到位？
鄭功成：儘管社會保障在“十二五”期間初步做到了普惠全民，但公平性不足仍然是各項社會保障制度的共性，主要體現在兩個方面。
首先是保障權益的不公。醫療保險城鄉分割、群體分割的背後是待遇差異，以低保為核心的社會救助制度在城鄉之間、地區之間差異偏大，政府救災在對待不同災種、受災地區上也存在差異。制度不公使得一些問題被解決的同時，還引起了部分群體的不滿。
同時，制度在承擔義務方面也存在不公平性。如養老保險繳費，廣東等地區繳費偏低，基金結餘多，保險待遇高；而東北地區繳費高，基金結餘少，保險待遇低。這種地區差異完全是制度的地區分割導致的結果。
《財經》：在養老保險領域，您認為公平和效率應該怎麼協調？
鄭功成：養老保險一定要分層次來觀察，要把基本的和補充的分開。基本的就應該公平，不要考慮激勵繳費，財政要承擔起責任。效率和激勵是第二、第三層次去考慮的事情。如果攪合到一起，養老保險就會出現問題。
新局面、新挑戰
《財經》：去年開始，中央將部分社會保險項目的繳費率降低了幾個百分點，但企業對降低社保繳費的負擔仍然有很高訴求，您如何看待這個現象？
鄭功成：當前社保繳納的名義費率雖高，但名義費率不等於實際費率。如果不同的地區、不同的企業或單位、不同的群體，實際費率與名義費率存在不同的、過大的差距，真實的勞動成本會被嚴重扭曲，勞動者的社保權益差距被不斷放大，市場競爭環境的公正性也會遭到損傷。
資本越來越多地向實際費率低於名義費率的地區流動，向能少繳、少負擔社會保險成本的產業或企業流動，這種惡性循環的怪圈會使得地區之間出現發展失衡，國家協同發展的局面也不可能形成。
如果不從國家治理的視角看社會保障與經濟發展，我們很容易將費率高低簡單地視為區域性的勞工福利問題，或者是個別群體的利益問題，或者是企業投資者成本問題，就很容易陷入短視的政策性誤區。
《財經》：那麼您如何看待社會保障和經濟發展之間的關係，特別是在中國當前已經進入經濟下行期的情況下？
鄭功成：我有一個基本的觀點，社會保障與經濟發展既不能簡單替代，也不能相互分割，更不能相互對立。
如果把收入增加能替代社會保障這個觀點，用來指導政策的制定，我們就可能非常短視，不可能實現兩者良性循環、長期發展的局面。過去有人主張就業是最好的社會保障，我也批判過，這就好像說一隻雞是一隻最好的鴨子。我們儘管強調就業，但這是兩個制度安排。
經濟增長可以為社會保障發展提供物質基礎，卻不能自動地替代社會保障縮小不平等和促進社會公正，如果實踐中相互脫節，必定出現顧此失彼或厚此薄彼甚至相互對沖的現象，最終結果均是深刻的社會經濟危機。
同時，我們今天為了讓企業更有競爭力、更有活力，提出要降低社保繳費，但人們的養老金待遇能降嗎？不能降低的話，資金要從哪裡來？在降費時，最重要的其實是結構優化，而不是簡單的降費問題。我在浙江聽到，當地養老保險單位繳納部分的費率是14％，有的企業按照費基的65％繳費，實際費率僅為9.1％。隱藏在背後的是市場經濟競爭環境公平的問題。
《財經》：面對社保名義費率和實際費率不統一的局面，政府能有什麼作為？
鄭功成：名義費率和實際費率應該合一，這是我們的目標，但現在還存在差距。如何實現兩率統一，關鍵是要統一併夯實繳費基數，並且不得隨意調高或調低，只有在夯實的繳費基數與統一的繳費率基礎之上，各用人單位與參保者個人才能在繳費義務方面走向公平。在當前差距較大的情形下，可以現行繳費水平為基準，將夯實費基作為先決條件，再將名義費率摺合成實際費率；於後，給定統一費率的時間表，通過將費率高的地區逐步調低，將費率低的地區逐步調高，最終實現全國範圍費率的統一。
《財經》：對於一些資金不足、繳費能力確實比較弱的公司，如位於起步階段的創業公司等，應該怎麼辦？
鄭功成：小微企業生存困難，抗風險能力弱，應該對其設置特殊政策。現在的社保繳費分為單位和個人兩部分，單位繳費很高，個人繳費很低，小微企業的繳費應當介於兩者之間。這在國際上也有慣例。我國1951年頒佈的勞動保險條例，規定的適用範圍是“僱用工人與職員人數在100人以上的國營、公私合營、私營及合作社經營的工廠、礦場及其附屬單位與業務管理機關。”少於100人的單位則不在保險對象範圍。
現在是全民參保，當然不可能再設定這樣的標準，但對於小微企業而言，適當降低繳費標準應當是既能夠保障勞動者的基本保險權益，又能夠兼顧到小微企業的實際情況的。
《財經》：那麼對於自由職業者呢？在新經濟的背景下，自我僱傭的人員越來越多。
鄭功成：小微企業做的還是正規的勞動管理，自由職業者屬於新業態的工作方式、就業方式，因此社保繳費不應該強調僱主的概念，要設計新的政策依據。
同時，這批人的流動性強，在這裡工作兩個月可能又轉移陣地，因此沒必要按月繳納，可以研究出臺按季度繳納、按年份繳納的政策。過去我們在一個地區繳納社保，非要到這個地區的社保部門繳費，現在網絡發達，可以開發手機支付，不一定需要櫃檯繳費，發揮經辦的靈活機制。
這些改進能使得勞動力流動更加便捷。各類新業態是新的經濟增長點，如果社會保障不跟上它，相當於在妨礙新經濟。
避免制度的自我僵化
《財經》：剛才也提到，各地社保繳費負擔不同，影響到市場競爭環境的公平性，也影響到社保權益的公平性。“實現職工基礎養老金全國統籌”在多年前就被提上議事日程，此事推進的進度如何？
鄭功成：基礎養老金全國統籌有兩種思路，一種是一步到位地實現統收統支，另一種是建立調劑基金再走向統收統支，如讓部分費率低、基金結餘多的地區每年上繳一定比例，調劑給繳費高、基金結餘有限甚至收不抵支的地區，最終過渡到全國統一。
統收統支是目標模式，但也允許採取調劑金的方式來過渡，畢竟現在各地的差距太大。但是必須要縮短過渡期，不能遙遙無期。廣東一年的養老金結餘有成百上千億元，黑龍江每年收不抵支逾百億元，一旦全部統收統支，把廣東的結餘拿走，廣東也不會答應。
當然，最理想的是一步到位，但需要通過國有資本的劃轉、財政資金的調配，將該補的局部地區的缺口補齊，但這些現在還很難達成共識，還是要分步走。我們要明確目標，允許有差距，但任何時候都不能扭曲我們邁向目標的路徑，只是步子快慢不同罷了。
《財經》：當前的社會保險制度是否面臨可持續性風險？
鄭功成：制度若不優化，當然會面臨可持續性風險，一旦僵化，將會不容易執行。影響制度的因素來自多個方面，如人口結構、家庭結構、年齡結構、城鄉結構等等，影響因素一變，就好像病變了，藥也得變。與時俱進、自我修復功能應該是社保制度的品格和特質。
1995年，中國確定建立統賬結合的養老保險模式，規定繳費15年就能領取養老金，當時很多老人面臨的局面是已經工作了許多年後才開始繳納養老保險，但繳費15年就能領取的政策延續到現在。全世界範圍內都沒有這麼短的繳費期限，歐洲的很多國家是繳費滿40年才可以領取待遇。理想的狀態是，當時就確立逐年增加繳費年限的條件，如果按照1996年時應繳滿16年、1997年時17年、1998年18年可領取，這樣逐年增加，實現過渡。如果具備這樣的調節功能，到現在或許已經調整到位了。20多年過去了，當年的規制還沒有發生任何變化，它已經造成了不公正，一時急調又會引發嚴重的危機，但若這樣繼續下去，每個人只願意繳費15年，制度的代際公正性將不復存在，從而必定會損害可持續性。
《財經》：醫療保險制度是否也面臨類似的問題？
鄭功成：典型的例子如原來政策規定退休人員不用交醫保費。當時設計政策時，考慮的是退休人員不多、總體負擔不重，醫保基金可以承受，同時當時養老金待遇偏低、退休人員的承受能力不行。現在情況已經發生了重大變化，繳費者的數量在逐年減少，退休者在快速增加，人均預期壽命在不斷延長，養老金待遇在近十多年間每年都在提升，如果這種政策無限期地延續下去，這一制度就不可持續了。但是怎麼交比較合理，還需要論證。
《財經》：若改革阻力大，是否也有辦法來推行漸進式的改革？
鄭功成：有幾個辦法可以來推進。一是老人老辦法，新人新辦法，對老人承諾的繼續有效，要求剛退休的、將退休的人員繳納，這符合歷史的公正。當然，這種方式需要花很長時間來過渡。
二是花錢買機制，就像此前進行的機關事業單位的養老保險改革，由財政投入一筆錢，或是提高養老金待遇，如待遇在這一年本來只需要提高5％，但實際提高7％，多提高的2個百分點就用來交醫保費。這種利益調整需要一筆大的外部投入，但新的制度就能建立起來了。
三是制定政策，規定人們到了一定年齡就不需要再繳納醫保，比如70歲以後不交，使老人能有準確的預期，知道到70歲就沒後顧之憂了。最不講道理的就是今天發個文件，明天大家都交，不分青紅皂白。
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