我國地方政府債務無論從總量規模和流量增長，微觀傳導和宏觀傳導來看，已經成為制約我國經濟和金融穩定的重要因素。如何在短期緩解，中長期逐漸化解地方政府債務風險——較大幅度增加地方政府專項債券規模；穩妥處理地方政府債務風險；健全地方稅體系，規範地方政府舉債融資機制。
智庫觀點
閆坤 劉陳杰
地方政府債務問題主要表現在：成因複雜、規模龐大、收益較低和監測困難等方面。如何應對地方政府債務風險，規範地方政府債務融資機制，已經成為影響我國經濟中長期發展和國家治理體系建設的重要問題。
地方政府債務存量與流量監測體系
本文政府債務的概念，包括預算內財政赤字和預算外財政赤字歷年累計，即中央和地方政府部門負有直接、間接或隱含負有支出償付職責的赤字累計。依據相關法律法規，中央政府和地方政府對於非認定的地方融資平臺債務、政策性金融機構和國有部門的債務並沒有償付的責任，也就不需要對這些部門的赤字(收不抵支)負責。整體而言，中央政府債務控制較為嚴格，從中央政府預算內財政赤字來看，已經連續多年低於3%的政策紅線。相比而言，地方政府債務規模較大和近年來的增長速度較快。地方政府債務融資主要用於經濟建設，因此，我國的地方政府債務主要是對應投資項目的生產型負債，這一點與發達經濟體對應醫療、教育、社會服務等消費型負債的債務目標體系有所不同。
本文用於測算地方政府債務規模和監測地方政府債務流量的體系主要參考國際貨幣基金組織(IMF)的“總量扣除法”。由於分項地方政府債務數據的缺失和審計的實際困難，近年來幾次審計署對於地方政府債務問題的調查都有統計和調查不夠充分的領域。國際貨幣基金組織對我國地方政府規模進行過估算的嘗試。具體而言，國際貨幣基金組織的工作論文假設所有預算外活動均為基建投資，由地方政府融資平臺實施。其將地方政府融資平臺的所有預算外資金來源（例如銀行貸款、企業債和信託貸款等）加入預算內財政數據，從而得到地方政府債務數據。我們認為，財政活動在實際情況中，同一時期內的融資和支出未必匹配，因此國際貨幣基金組織的方法在高頻數據處理方面很可能不準確，而且其依賴歷年國家地方政府債務審計書中的債務增速及構成數據來估算地方平臺的銀行貸款，很可能造成對地方政府債務流量監測的不及時。
我們改進了國際貨幣基金組織的估算方法，財政預算外活動集中於地方基建支出，基於固定資產投資數據計算出基建投資規模。同時，在考慮地方基建支出之時，我們還需要考慮基建的收入部分。我們將交通、倉儲郵政和水利、環保以及公用事業管理等部門的年度盈利數據加總，近似於基建部分的收入數據。
按照我們地方政府債務測算模型的數據來看，我們發現，將2009-2016年間測算的地方廣義財政赤字淨加總，目前地方政府累計債務總規模已經達到了39萬億元，約佔我國2017年名義GDP的50%，且在部分省份呈現出與當地經濟發展不匹配的特徵。江蘇、湖南、貴州、遼寧、廣東、山東、浙江等中東部省份的地方政府債務存量規模較大，西部省份的地方債務規模絕對量較小。一方面，地方政府債務在當地經濟增長中發揮了重要作用，大部分地區的債務存量規模與當地GDP水平呈現正相關性。另一方面，有些省份的經濟發展水平與債務存量規模並不匹配，當地項目的投資收益率難以匹配債務融資成本，項目的期限也與債務平均期限並不契合，地方政府債務風險可能傳導至金融領域。
地方政府債務風險的微觀和宏觀傳導
從微觀上來說，中國地方政府債務融資主要來源於金融市場，地方政府財政投資項目收益率低於融資成本、項目期限與債務期限不匹配、項目現金流和借新還舊的問題，是地方政府債務與金融市場之間直接的聯繫，可能通過這些途徑影響金融穩定。從宏觀上來說，地方政府債務通過影響中國實體經濟投資回報率和融資成本，造成資金“脫實向虛”和資產價格泡沫，從而影響金融穩定。
地方政府債務，我們可能通過展期、置換等方式緩解其金融風險。有一種觀點認為：地方政府債務與國有金融機構，國有金融機構與地方政府之間可以對債務償還方式、期限和成本進行密切的協調，是中國債務問題的有力保障。
更為重要的是，地方政府融資進行經濟建設的項目直接收益低下，佔用大量金融資源，使得配置出現扭曲，影響了中國實體經濟投資回報率，也使得經濟容易走向泡沫化，對於降低全社會槓桿率水平造成壓力。
地方政府債務融資規模擴大，財政投資性項目的回報率過低，已經開始拖累中國實體經濟投資回報率。在流動性持續寬鬆的條件下，資金不願意進入實體經濟，開始呈現出資產泡沫化的過程。我們的研究發現兩個重要問題：第一，從2014年開始，我國實體經濟投資回報率開始低於融資成本，即投資獲得的回報不如無風險收益率，資金不願意進入實體經濟。中國資本市場開始與實體經濟脫鉤，資產泡沫化加劇，金融穩定受損。第二，地方政府債務融資規模的擴大在影響實體經濟投資回報率的基礎上，影響中國金融體系的穩定性，從而使得貨幣政策逐漸失效，實體經濟困難重重。按照我們的模型分解，政府規模和投資率是影響2008年之後中國實體經濟投資回報率下降的主要因素。政府規模越大，即政府財政投資的規模越大，對全社會實體經濟投資回報率的拖累也就越大。第二產業佔比下降，使得資本投資的需求下降，也在一定程度上降低了資本的投資回報率水平。
我國地方政府債務融資的規模擴大，政府財政性投資的急劇增加，使得中國實體經濟投資回報率下降。地方政府債務風險確實可以經過地方政府與國有金融機構的協商來解決，但是長此以往，大量的金融資源投入到低效的投資項目中，拉低了全社會的實體經濟投資回報率，經濟往往向泡沫化的方向發展，影響我國中長期經濟穩定增長。
完善地方政府債務融資體系，健全地方稅體系
我國地方政府債務無論從總量規模和流量增長，微觀傳導和宏觀傳導來看，已經成為制約我國經濟和金融穩定的重要因素。如何在短期緩解，中長期逐漸化解地方政府債務風險呢？2018年底召開的中央經濟工作會議明確指出：第一，較大幅度增加地方政府專項債券規模；第二，穩妥處理地方政府債務風險，做到堅定、可控、有序、適度；第三，健全地方稅體系，規範地方政府舉債融資機制。
一是開前門、緊側門，加大地方政府專項債券發行，支持基建投資。按照我們的測算，要實現2019年保持經濟運行在合理區間，進一步穩就業、穩金融、穩外貿、穩外資、穩投資、穩預期，提振市場信心的目標，需要增加9000億元-1萬億元人民幣的基建投資規模。目前中國出口部分、消費、房地產投資和製造業投資的增速下滑，將在未來一段時間總體拉低GDP增速大約0.5個百分點。從動態的測算來看，未來基建增速需要拉高GDP增速0.3個百分點，才能使得未來一段時間中國GDP增速保持在6.0%-6.5%的目標增速區間。我們初步測算未來一段時間基建增速需要增加3-4個百分點，才能保障中國GDP的目標增速。換算成名義金額來看，需要增加或加快9000億元-1.2萬億元的基建投資，才能起到託底經濟的作用。地方政府專項債券是指省、自治區、直轄市政府為有一定收益的公益性項目發行的、約定一定期限內以公益性項目對應的政府性基金或專項收入還本付息的政府債券。我們建議在2018年的基礎上，開前門、緊側門，加大地方政府專項債券發行，支持基建投資，2019年適度增加地方政府專項債發行規模8000億元-9000億元，並視經濟增長情況進行適度的預調微調。
二是穩妥處理地方政府債務風險，主要在於控制短期金融風險，避免出現地方政府債務一定範圍內的違約。如果未來出現地方政府債務的局部地區實質性違約，金融市場信用出現明顯緊縮，國家金融主管部門應該應急地為市場提供合理的短期流動性，緩解市場對信用風險的擔憂，有時間來識別合理的風險，避免恐慌性的金融交易踩踏。只有財政部門和金融部門互相配合，才能在去槓桿過程中，地方政府預算外約束硬化的條件下，避免出現短期金融風險。利用我們國家國有金融體制的優勢，如果出現了地方政府財政投資項目期限與債務期限的不匹配問題，並且規模足夠大的話，應該實施合理範圍內的債務置換或信用展期，以避免出現大面積的債務償還壓力。
三是健全地方稅體系，規範地方政府舉債融資機制。目前中央財政的主要固定稅種為消費稅、車輛購置稅、關稅、進口環節增值稅等。地方政府的固定稅種為土地使用稅、耕地佔用稅、土地增值稅、房產稅、城市房地產稅、車船稅、契稅等。營改增改革之後，中央和地方增值稅分享比例將大致調整為各50%。營改增在全國推行後，由於以往地方政府財政稅收主要是依靠營業稅為主，營業稅改增值稅後，財政收入可能減少。應該適度增加中央財政對地方的轉移支付力度，增加部分地方稅種，以及適度調整中央和地方的事權分配來平衡中央和地方的財力分配變化。
地方政府預算內財政收入並不足以支撐其負擔的事權，因此每年中央財政需要進行大量的轉移支付。這些轉移支付也只能是維持地方政府基本功能的運轉，並不能支持其經濟建設等額外的活動。因此，有學者把預算內財政稱為“吃飯財政”，而將預算外財政稱為“建設財政”。完善地方稅收體系，主要是增強地方政府財政實力，更好地依靠本級財政的稅收收入支撐地方經濟發展，減少對地方政府債務融資的依賴，降低金融風險。儘快出臺房產稅改革方案，增強地方財力，抑制房地產市場泡沫。房產稅對於高房價具有負向的抑制作用。從OECD國家的經驗來看，房產稅的出臺對於房價抑制作用明顯。我們建議，房產稅改革應該堅持從易到難、從少到廣、從無到有的過程。從易到難，主要是建議房產稅的徵收從核心大城市開始，建立信息採集，徵收輔助等一系列的完善制度；從少到廣，主要是建議從第三套住房開始徵收，從少量的住房徵收，培養居民的直接稅繳納習慣；從無到有，主要是針對廣大三四線城市的房地產，從沒有房地產稅到逐漸有房產稅的一個適應過程。完善中央和地方財權和事權的協調統一，增加地方政府的財力。部分中央分成比例過高的稅種，建議適度降低中央分成比例，鼓勵地方政府重視當地居民的福利水平，重視經濟發展而不是經濟增長。同時，中央政府在全局性和大型經濟建設項目上，更多承擔起財政支出的責任，適度擴大預算內赤字率，降低地方政府隱性赤字水平，穩定地方政府債務規模。
（閆坤：中國社會科學院財經戰略研究院黨委書記、副院長；劉陳杰：中國人民大學國際貨幣研究所研究員）
閱讀更多 中國經濟時報 的文章
