中山證券研究所首席經濟學家、中國首席經濟學家論壇理事 李湛
由莫干山研究院主辦的“2019春季莫干山會議”於4月12日在北京召開。中山證券研究所首席經濟學家李湛建議，應推動建立城市基礎設施政策性金融機構，化解地方政府隱性債務問題。
以下為演講摘編：
地方政府債務問題是中國財政金融問題的重要方面。雖然中央多次表態不承認不兜底，但地方政府隱性舉債事實上一直存在，並且形式多樣，如城投債、城投非標融資和信貸融資、PPP承諾收益、不合規的政府購買服務等。這些地方政府隱形舉債的市場化約束極弱，地方政府借款、金融機構放款不怎麼在乎企業資質或項目資質，而在乎“政府不會違約”“政府不會自己引發金融風險”的信仰。
一方面，地方政府隱性債務規模龐大，據估計可能高達50萬億元，遠高於地方債的存量規模，成為我國地方政府財政風險以及系統性金融風險的重要隱患。但另一方面，地方政府隱性舉債又有一定的合理性。地方政府承擔發展地方經濟、提供教育醫療衛生等公共服務等事權，但財權明顯不足，財權事權不匹配的結果是地方政府必須依賴隱性舉債渠道進行融資。
最近幾年來，中央政府和地方政府加大了對地方政府隱性債務的治理力度，包括：中央提出防風險攻堅戰，三令五申要求地方政府不得違規舉債；要求金融機構不得為地方政府提供違規融資；對地方政府的違規舉債行為進行通報批評、處理相關責任人；等等。這些舉措在一定程度上抑制了地方政府隱性債務繼續大幅擴張，但也導致了一些負面結果，如投資不穩、經濟下行壓力增大。2018年中國經濟面臨較大的下行壓力，其中一個壓力來源是地方政府壓縮開支、執行緊縮性財政政策。2018年，由地方政府主導的基礎設施投資增速僅有3.8%，比上年回落15.2個百分點。2017年基礎設施投資規模為14萬億元，2018年基礎設施投資增速下滑15個百分點，相當於基礎設施投資少增約2.1萬億元，相比之下，2017年全年中國對美出口金額也僅有3萬億元。基礎設施投資少增金額相當於中國對美出口減少2/3，成為中國經濟下行壓力的重要來源。可以觀察到，2018年一些省份（如江蘇、湖南）的基礎設施投資增速出現大幅下滑，但這些省份的政府常務會議內容仍然主要是關於防控債務風險，對基礎設施投資增速的大幅下滑則幾乎沒有關注。
2018年下半年以來，在經濟下行壓力增大的背景下，中央對地方政府的財政約束進行了放鬆。國務院會議指出要“有效保障在建項目資金需求”“按照市場化原則保障融資平臺公司合理融資需求，對必要的在建項目要避免資金斷供、工程爛尾”，應該說對地方政府隱性債務的治理出現了一些邊際放鬆。除此之外，中央還加大了對地方債的利用力度，包括加快地方債發行、擴大地方財政赤字1000億元、增加專項債發行規模8000億元。
但是，我們認為，對地方政府隱性負債治理的邊際放鬆，以及擴大地方債的發行規模，並不足以根本性解決穩增長和防風險之間的矛盾。
首先，原有的地方政府隱性負債模式不可能長期維持下去，這涉及財政紀律、財政風險和金融風險，每一個都是大問題。當前對地方隱性債務治理的邊際放鬆僅是暫時性的，老路不能再走，這是毋庸置疑的。
其次，從規模來看，地方債的發行規模存在約束，難以承擔大規模化解地方政府債務風險的重任。地方債分一般債券和專項債券兩種，前者的還本付息依賴地方預算收入，後者的還本付息依賴對應項目的現金流，兩者的發行規模都存在約束，規模上不去，填不了地方政府隱性負債這個大窟窿。例如，江蘇鎮江，據江蘇省財政廳披露的數據，2018年年末鎮江政府債務為702.17億元，而根據市場機構統計，截至2017年年底，鎮江市所有城投公司有息債務接近4000億元。而其當年一般公共預算收入不足300億元，主要還債來源的土地出讓金年收入不過一兩百億元：地方政府隱性負債的窟窿遠遠大於地方政府債務的規模。
最後，從地方債的機制安排來看，地方債並非解決地方政府收支不平衡問題的好辦法。地方債機制設計的重要內容之一是市場化約束，即一般債要求由地方政府財政預算收入為其提供還本付息，專項債要求對應項目的現金流收入能夠完全覆蓋專項債券還本付息。這一市場化約束的存在可以倒逼地方政府合理舉債，但卻與地方政府許多支出具有公益屬性和正外部性的特點不相容。例如，地方政府承擔發展地方經濟、推動城市化進程的事權：基礎設施建設。在城市化進程中，地方政府需要承擔大量的基礎設施建設工作，基礎設施建設很費錢，但地方政府又沒有錢，只能通過賣地、城投債等途徑進行融資來推動基礎設施投資，許多城投企業之所以被認為是政府馬甲，也正是因為城投企業承擔了基礎設施建設這一政府職能。一方面，地方政府本來就缺錢搞基礎設施建設，自然也沒足夠的預算收入為一般債券發行提供支撐；另一方面，基礎設施投資是具有正外部性、項目現金流不能完整反映項目社會經濟效益的典型，通過專項債為基礎設施投資進行融資必然會導致地方政府財源不足和投資不足的結果，進而影響城市化進程和經濟增長。2018年，對地方政府違規舉債的治理稍微一嚴格，基礎設施投資增速立馬斷崖式下滑，這也是地方債並非解決地方政府收支不平衡問題好辦法的反映。
隱性舉債、違規舉債的老路走不通，靠地方債來化解地方政府債務風險、解決地方政府收支不平衡問題的新路似乎也走不通，那怎麼辦？我們認為，應該再新開闢一條地方政府舉債的通道，即推動建立城市基礎設施政策性金融機構，化解地方政府隱性債務問題的同時為地方政府提供解決收支不平衡問題的根本性方案。
早在十八屆三中全會提出的“全面深化改革決定”中就有提出：研究建立城市基礎設施、住宅政策性金融機構。當然，當時的措辭是研究建立，但在“全面深化改革決定”中提及城市基礎設施政策性金融機構也已表明，城市基礎設施政策性金融機構可能是解決在城市化進程中地方政府收支不平衡問題的好辦法。當然，由於種種原因，“全面深化改革決定”中提及的城市基礎設施、住宅政策性金融機構到現在都還沒有真正落地。
建議以國開行試點化解地方政府債務風險為契機，推動成立城市基礎設施政策性金融機構。
首先，國開行出面進行地方政府債務風險化解是一個可行選項。中央政府多次表態不兜底地方隱性債務，也沒有新一輪債務置換，但地方政府隱性債務規模高企、債務風險處於爆發邊緣也是不爭的現實。追責地方政府隱性負債快速增長過程中的違法違規行為是一方面，但妥善處置地方政府債務問題，做好防控金融風險、財政風險和經濟發展之間的平衡也是重要的一方面。中央政府不好出面兜底，只能讓國開行這種政策性金融機構來兜底解決歷史遺留問題。畢竟，許多地方政府隱性負債是財權和事權不匹配的結果，這是體制機制不順的產物，並不是所有的隱性負債都是違法違規的產物。
其次，讓國開行作為或者孵化“城市基礎設施政策性金融機構”，解決城市化進程中地方政府“基礎設施建設”的資金需求問題。化解歷史遺留問題是一方面，從根本上解決地方政府收支不平衡問題是更重要的一方面。根據國務院批覆的國開行改革方案，國開行定位於開發性金融機構，城市化進程中的“基礎設施建設”是典型的開發性金融業務，國開行作為或孵化“城市基礎設施政策性金融機構”具有政策和邏輯上的一致性，這也有利於依託國開行的開發性金融業務基礎，為地方政府提供融資的同時做好防控地方政府債務風險的把關工作。
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