隨著GDP在幹部考核中的重要性下降，許多官員將獲得政績的希望寄託在了政策創新上。推動一項改革，承擔一項改革的試點任務成為官員展現個人執政能力，進而得以升遷的一條路徑。
在晉升激勵下，“政績式改革”出現了。這種以製造“政績”為目標的改革，偏離了 “謀實事、求實效”的要求，“包裝”的成分多，實質的內容少，幾乎無法釋放改革的紅利，卻耗費了大量行政資源，加重了基層負擔。
文 | 鄭嘉璐 南風窗記者
本文轉載自微信公眾號“南風窗”（ID：SouthReviews），原文首發於2019年3月19日，標題為《警惕“政績式改革”》，不代表瞭望智庫觀點。
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改革試點是“金字招牌”
近些年，改革試點、示範稱號成為了許多地區的對外窗口和金字招牌。不少地方政府明確提出要爭取上級改革試點，比如安徽安慶召開了“爭取國家改革試點工作推進會”；遼寧盤錦下發“對上爭取試點示範工作的實施意見”；山東淄博則要求全市各級各部門堅持“一月一對接”，及時掌握上級全面深化改革的新政策、新動態、新試點、新要求，努力爭取上級在試點佈局、政策、資金和項目上的支持。
先部分試點、後全面推廣的“漸進式改革”顯然能降低試錯成本。由不同地區分頭承擔改革試點任務，探索出幾種相對可行的改革方案後，再由上級政府篩選和推廣，這樣一來，經過實踐檢驗的改革就靠譜多了。
近些年，中國已經通過“試點—篩選—推廣”的模式推動了多項改革。比如上海市最早探索的自貿試驗區改革，已經形成了成熟經驗，推廣至全國另外11個自貿區。
試點的優勢還在於資源的集中。基層的行政資源非常有限，當上級密集佈置多項任務時，基層政府限於自身精力，只能有選擇性地重點完成其中幾項，其他任務則在不出事的前提下應付了事。可一旦該地區成為某項改革的試點，改革內容往往會列入當地黨委的中心工作，人力、財政、領導重視程度等都有保障，改革實驗的效率更高。
以佛山禪城區的“一門式”政務服務改革為例，佛山是“信息惠民國家試點城市”之一，禪城區委書記將這項大數據領域的改革列為工作重點，親自抓，改革的阻力就少了許多。
近些年，中國已經通過“試點—篩選—推廣”的模式推動了多項改革。比如上海市最早探索的自貿試驗區改革，已經形成了成熟經驗，推廣至全國另外11個自貿區；再比如北京、山西、浙江最早開展的國家監察體制改革試點，也已經在全國各地推開。
作風紮實才能贏得群眾的信任。圖為2019年2月20日，貴州省石阡縣脫貧攻堅工作隊隊員和鄰居們一起幫助貧困戶搬出深山。攝影 / 楊文斌
國家支持改革試點，其實是鼓勵基層開展政策創新，通過向下賦權來“改變現狀”。但實際上，政策創新的途徑不只有爭取改革試點一條。中央黨校（國家行政學院）教師張克告訴記者，基層政府的政策創新可分為“設計—試點模式”“請示—授權模式”和“自主—吸納模式”三種。
前兩種模式分別由上級政府和基層政府設計改革方案，但都需要通過上級的審批授權，往往適用於力度大、難度高的改革；而“自主—吸納模式”是指下級在權限範圍內自行探索行之有效的經驗做法，通過各種渠道被上級機關發現並總結昇華，在更大範圍推廣。由於第三類改革不需要上級審批，改革的風險也相對可控，許多縣鄉一級的政策創新都採取了這種方式。
不管是哪種模式，一項政策創新一旦被列為試點，往往意味著當地在這個領域走在了前列。負責推動改革的官員會利用上級在政策、資金方面的支持，將試點打造成亮點，既可以為當地百姓帶來好處，又能創造政績。這也解釋了為什麼地方政府那麼重視上級授予的改革試點、示範稱號。
中央多次強調，部署改革試點要目的明確，做到可複製可推廣，不要引導到發帽子、爭政策、要資金、搞項目的方向上。這是因為，一旦改革只是官員獲取政績、尋求提拔的工具，改革往往就會走樣。
一項政策創新一旦被列為試點，往往意味著當地在這個領域走在了前列。將試點打造成亮點，既可以為當地百姓帶來好處，又能創造政績。
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政績“指揮棒”
在晉升激勵之下，政策創新已逐漸成為官員獲取政績的法寶。為了調動基層改革的積極性，上級政府在設計年終考核、評比時往往會包括“政策創新”這一項，還會對錶現突出的單位和個人予以表彰。
一位在縣委辦公室工作的幹部回憶，該縣一項改革曾得到了省領導的批示，並在全省範圍內推廣，結果不僅主導這項改革的部門在當年的考核中獲得加分，該部門的負責人還被縣裡評為“先進個人”。加分和表彰只是回報的一部分，更重要的是獲得上級部門的認可，哪怕是給領導留下一個能幹的好印象，都利於官員未來的提拔。
鼓勵改革當然是對的，但效果怎麼樣呢？制度設計的初衷是選拔出最善於改革的官員：基層幹部可以通過推進改革，展現個人的執政能力，從而在科層體系內得到升遷。但在實踐中往往事與願違，晉升通道是許多官員行為的指揮棒，既然推動改革、贏得政績能加速提拔，有些幹部就會想盡一切辦法，“為了改革而改革”，甚至把一些普通政策強行“包裝”成改革，就為博取政績。這種情況下，各地出現了許多“政績式改革”“口號式創新”。
所謂“政績式改革”很好理解，這類政策創新的目的是展現官員政績，換得領導欣賞，所以不管改革的實質如何，都得加以精心“包裝”，要“搞出名堂來”“鬧出動靜來”，還要儘量獲得上級領導的批示。如果這項改革最終得以推廣，更是再好不過了。
在實際工作中，這表現為提口號、造材料和邀請媒體宣傳。一位街道幹部坦言，同樣是做工作，提出一個響亮的口號比悶頭做事有用多了。他舉了一個例子，市裡推動社區網格化管理時，一個街道提出了“格中有我”的說法，得到了市領導的肯定，迅速在全市推廣。但這位幹部認為，其實每個街道的做法大同小異，這個街道只是提出了一個便於宣傳的口號，便迅速成為了先進典型。
部署改革試點要目的明確，做到可複製可推廣。
當然，總結改革經驗、方便上級推廣是必要的，用凝練、響亮的話語概括改革也無可厚非。關鍵在於，口號背後是不是有實質內容，改革經驗是不是真的值得推廣。“格中有我”概括的雖然是常規工作，有強行“創新”之嫌，但畢竟不是一句空話；更值得警惕的是，許多改革並沒有實效，純粹是為了迎合上級的“虛假包裝”。
必須指出，一些改革措施是好的，關鍵在於執行要實事求是，不圖虛名重在實效。現在全國各地重視營商環境的打造，許多地方推出了“千名幹部進企業”活動，這是支持企業發展的好事。一位縣級領導告訴記者，他們縣組織部也開展了“千名幹部進企業”活動，要求各級幹部走訪企業、為企業服務，受到上級領導的認可，成為先進典型。
但在這位縣領導看來，縣裡的執行是“雷聲大，雨點小”。大多數黨政幹部並不懂企業經營，定期去企業“指導工作”，不僅提不出有價值的建議，還會耗費企業主的時間、精力。至於企業生產經營中遇到的困難，只要稅務、工商等主管部門把本職工作做好，儘量為企業提供服務，不要干擾其正常經營就好了。既然如此，為什麼非要折騰縣裡的幹部呢？很簡單，不這樣做就體現不出亮點，也就不能製造政績了。
然而，“包裝”一項改革會耗費大量的行政資源。首先要挖空心思搜尋響亮的提法，接著整理材料，總結做法經驗，還要請媒體宣傳報道，形成影響力後向上級主管部門彙報和尋求認可，一旦拿到上級的批示或肯定，還要召開經驗總結會來進一步造勢，再請媒體宣傳一輪。基層幹部常常抱怨“白加黑”“五加二”的工作強度，但實際上，許多時間都花在了造材料等無謂的事務上，真正用於幹實事的時間卻大大減少。
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創新“錦標賽”
還有一個現象值得關注，同一項改革卻擁有好多個不同的名字。比如說浙江省最早開始探索的“最多跑一次改革”，這項政務服務改革為企業和百姓提供了便利，是很有價值的政策創新。但這項改革在推廣至全國後卻多了幾種叫法，比如有的叫“不見面審批”，有的叫“只跑一次”，有的叫“馬上辦、網上辦、一次辦”，有的叫“一門式一網式”，有的叫“一次辦好”。
這些名字指的都是一回事，即使各地的情況有差異，但改革的關鍵之處都差不多，為什麼不全都叫“最多跑一次”呢？
這體現出，地方官員中間正進行著一場“創新錦標賽”。有的官員存在一種心態：誰的創新項目多，誰的改革得到了推廣，誰就在這場競賽中拔得頭籌，有更大的晉升希望；反之，只是向競爭對手學習，而不改頭換面一下，不僅體現不出自己的工作能力，還認可了對方改革的合理性，是“漲了別人的威風”。
這種不健康的心態催生出許多重複性的改革。舉例來說，同樣是為社區提供居民服務，乾的工作也一樣，但有的街道起名叫“365工作法”，有的叫“蜂巢工作法”，有的叫“跑腿代辦站”。每一項所謂創新都需要造材料、搞宣傳，造成了資源的很大浪費。
按道理講，下級政府的重複性改革應該得到上級的及時制止，以節約行政資源。但現實情況是，即便是重複性的改革嘗試，有的上級政府也會默許，甚至鼓勵，兩者實際上達成了一種“共謀”。以縣鄉兩級為例，縣級政府有動力鼓勵各鄉鎮開展創新，鄉鎮開展的改革越多，縣領導越有擇優選擇作為政績的空間。重複“包裝”不僅不會惹麻煩，反倒體現為該縣在這一改革領域的“多點開花”。
一些改革措施是好的，關鍵在於執行要實事求是，不圖虛名重在實效。
錦標賽機制不僅出現在同級競爭對手之間，還體現為繼任官員不願延續前任的政策創新。許多地方都存在“新官不理舊事”的情況，新書記上任後，一定要提出新的工作綱領，以此區別前任，否則真出了成績也不好算在自己頭上。也因為這樣，在“一把手”交接後，有的地市甚至要集中清理街上前任書記的工作口號，換上新的。用基層幹部的話說，兩任書記“愛修路的只修路，愛修橋的只修橋”，政策失去了延續性，到最後，橋和路都沒有修好。
地方官員的政績競爭由來已久，只是錦標賽的項目發生了許多變化。分稅制前，地方政府為了充實稅基，會採取地區保護主義，設置貿易壁壘，保護域內的國企、鄉企；後來，競爭體現為招商引資和建設開發區，以此拉昇GDP數據和財政收入；隨著GDP指標被淡化，財政數據造假的難度越來越大，政策創新成為彰顯政績的最佳途徑。
結果是，那些敢於改革、具備真才實學的官員的確通過政策創新嶄露頭角，獲得提拔；但那些濫竽充數、通過“包裝”改革參與競爭的官員卻沒有被篩掉，甚至也得以晉升。而那些“政績式改革”“口號式創新”往往只是精心“包裝”的空殼子，耗費了大量的行政資源，加重了基層負擔，勞民傷財。
在基層資源緊張，地方財政捉襟見肘的今天，更要優化政策創新的評價機制和官員的政績考核標準，讓“政績式改革”少一點，讓因地制宜、大膽闖、大膽試的改革多一點。
總監製：王磊
監製：夏宇
編務：黃俊峰
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