4月17日，國資委副主任翁傑明到第三批國有資本投資、運營試點企業——新興際華集團調研。他強調，要不斷優化總部職能、加大授權放權力度、強化正向激勵，切實增強企業發展活力動力。
此前一天，國資委秘書長、新聞發言人彭華崗在新聞發佈會上表示，下一步國有資本投資、運營公司授權放權力度將進一步加大，目前正在做授權放權清單，很快會公佈。
近年來國資委一直都在進行“放權”改革。2017年，國資委取消、下放、授權43項國資監管事項，包括下放審批中央企業子企業分紅權激勵方案、授權經理層成員選聘等。2018年，國資委制定了首份權力和責任清單。
中國企業聯合會研究部研究員劉興國對記者表示，清單背後改革的思路是，要明確國資監管部門與國有企業的權力邊界，確保彼此不越位、不缺位，並按照市場化改革原則，儘量將企業應有的權限返還給企業，讓企業真正成為自主經營主體。
01
此輪“放權”改革，源於國資委自身的職能轉變。
2017年4月國務院辦公廳轉發了《國務院國資委以管資本為主推進職能轉變方案》，強化了3項管資本職能，精簡43項監管事項。其中，授權8項，包括經理層成員選聘、業績考核、薪酬管理等企業呼籲多年的事項，授權對象是落實董事會職權試點企業，和國有資本投資、運營公司試點企業；提出以管資本為主加強國有資產監管，明確監管重點，精簡監管事項的總體要求。
那麼，國企最終要改成什麼樣？作為首批試點單位，國家開發投資集團有限公司（以下簡稱“國投公司”）歷經四年改革初步形成的“小總部、大產業”格局，或許可看到一些端倪。
今年兩會期間，國投公司董事長王會生在接受媒體採訪時表示，在改革授權經營體制方面，國投分類授權，將子公司劃分為充分授權、部分授權、優化管理三類。其中，在國投電力、國投高新開展充分授權試點，選人用人、自主經營、薪酬分配等70多個原來由總部決策的事項“應放全放”；在管理方面，過去國投總部職能較多，權力下放以後，重塑總部職能，形成“小總部、大產業”，總部僅管主要方向。
截至目前，在央企層面，投資運營公司的試點已經擴大到了21家。其中，不少國企集團也形成了“小總部、大產業”格局。
不過，中國企業研究院首席研究員李錦對時代週報記者表示，投資運營公司試點過程中，總部權限過大、審批流程過長等問題仍然存在。顯然，僅僅實現國有資本所有權與企業經營權的分離並不足夠，日常經營的授權放權同樣重要。
中國社會科學院財經戰略研究院研究員張德勇對時代週報記者表示，授權放權不足或與監管部門擔心放權之後，國有企業出現投資無效、濫用職權等問題有關。畢竟市場千變萬化，國有企業經營同樣面臨風險，特別是處於競爭性領域的國企。
4月16日，彭華崗透露，即將出臺的授權放權清單將界定好國資委和國有資本投資運營公司的邊界，在戰略規劃、薪酬管理、選人用人、產權管理等方面，分類明確授權放權的事項。值得注意的是，彭華崗表示，清單每年都會根據實際情況進行調整。
對此，國務院國資委研究中心副研究員周麗莎對時代週報記者分析，權責清單是國資委自身的職能分配，即面對所有央企而言，明確國資委的權力和責任是什麼。而今年將發佈的授權放權清單，只針對投資運營公司。作為實現政企分開、政資分開的平臺，國資委要將國有資產出資人的職責適當授權給投資運營公司。
02
放權不是一放了之
去年12月底，國資委新增11家國有資本投資、運營公司試點。國資委副主任翁傑明在試點啟動會上表示，國資委將按照“該放的放權到位、該管的管住管好”的思路，指導和幫助企業深入推進各項改革舉措。
張德勇分析，國有企業與民營企業不同，屬於委託代理，如果出現經營虧損或投資失敗，需要全民來買單，而民營企業只需要自己承擔。因此，國資委授權後必須要做到“監管到位”。
放權之後，如何做好管理？在這方面，國投公司積累了一定的經驗。王會生曾表示，放權對國投的管理水平提出了更高要求。為此，國投建立了以審計為中心的大監督體系，將專業監督與職能監督、業務監督與紀檢監督結合，變“專科檢查”為“全科會診”，確保授權到哪裡，監督就跟到哪裡。
劉興國建議，國資委可以先嚐試性地授予改革試點企業一部分權力，然後根據企業實際運營情況，再考慮對原來的授權放權範圍進行調整；對改革落實較好、發展成績突出的試點企業，可以適當增加授權；相反，對那些改革效果不佳、甚至是在改革中偏離改革初衷的企業，則可以適當收回一些授權。
周麗莎認為，未來投資運營公司在管控模式上應該有兩個層級：一是國資委對試點企業的管理，既有授權清單，又有責任清單，授權後沒有管理好的地方，國資委要負責；二是試點企業獲得授權後，下級公司可以更多地推行市場化改革，包括職業經理人、董事會職權落地等。
綜合而言，授權放權不是單純的清單管理，而是一個體系化的工程。因此，今年1月，中央企業地方國資委負責人會議強調，今年要進一步加大授權力度，建立授權調整機制，探索將部分出資人權利授予試點企業。
劉興國認為，建立授權調整機制，一方面，是因為目前不少與企業經營有關的權限依然沒有掌握在企業手中，國有企業往往難以像民營企業那樣快速對市場變化作出反應；另一方面，國資委作為監管主體，對自己所有的與企業經營有關的權力，應如何有效返還給企業，並沒有可借鑑的成功經驗，難以確保授權放權既符合監管需要又符合企業發展需要。
03
難點在監管與經營的界限
下一步，國資委在“放權”過程中面臨哪些難點？
劉興國認為，如何準確定位授權放權邊界，明確將哪些權力授放給企業是國資委放權的一大難點。“顯然，不可能像民營企業那樣，讓國有企業董事會擁有民營企業董事會所具有的全部權力。”
李錦分析，國資委以管資本為主，職責有四項：國有經濟戰略佈局和規劃、國有資產政策規則制定、維護國有資產運行安全、國有資產經營預算和評估考核。“除此之外，其他經營的權力應該大量下放，尤其是國企改革的權力，對企業來說最為重要。”
“授權放權清單意味著清單之外的事項皆可為，即清單沒有規定的內容，企業無需請示國資委。這對國資委來說是非常艱難的，要放實權。人們最大的擔心是不放權，或者放權不積極，真正該放的不放。”李錦說道。
劉興國也認為，能不能做到真正授權放權是改革的一大難點。“有些權力從形式上看起來已經迴歸給國有企業董事會，但實際董事會並不能順暢地行使權力，可能會遭遇無形的掣肘。”
放權之後，對國有企業的公司治理能力提出了更高的要求。在介紹國投改革經驗時，王會生曾表示，為了確保總部權限“放得下”，二級公司“接得住”，國投同步推行股權董事制度，總部派出董事由兼職改為專職，做實子公司董事會，推動子公司董事會成為決策和責任主體，董事對決策終身負責。
劉興國擔心：“那些長期掌控在國資委的權力，一旦授予國有企業以後，基於國有企業董事會的自身能力與經驗，可能並不一定能夠很快利用好這些權力，存在權力被濫用、誤用的風險，一定要事先做好防範。”
周麗莎認為，國資委授權放權之後，資產分配權、重大事項決策權都會下放到國有企業董事會。國有企業要完善公司治理能力，落實董事會職權，這樣才能做出有效科學的決策，實現微觀市場主體地位。
“做好授權放權，明確考核機制，允許企業經營在一定程度上出現問題，這樣才能為國有企業的發展創造良好條件，不過企業的發展最終還是要靠自己。”張德勇說道。
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