由於歷史的原因，我們國家長期以來實行的是身份管理，將人們區分為幹部編制，事業單位編制，企業編制。這種身份管理將人們的工作劃分為不同的種類，在計劃經濟時代由於各種編制之間的區別很小，對人們的影響並不大。實行市場經濟之後，對編制管理造成了一定的衝擊，但是並沒有從根本上打破編制管理的框架。但由於市場經濟的不完全化，這樣就出現了各種情況的雙軌制。從本質上來說，以職業劃分編制的做法是不合理的，但是在目前情況下，是很難打破的。

教師在過去很長一段時間裡，是以幹部身份進行管理的。後來不再強調教師的幹部身份，但是教育作為事業單位進行管理卻一直延續下來。在這次的事業單位改革中，對於高校教師不再納入編制管理。但中小學教師作為一類公益性事業單位仍然採用了事業編制管理。對中小學老師採用事業單位管理的本意是保障中小學的公益性特點，體現國家對公益事業的責任。但是編制管理也帶來了一些弊端，這就是要根據編制增加老師，而不是根據需要增加教師。

由於事業編制的數量龐大，國家財政負擔就很大，所以國家這些年對編制的管理非常嚴格，實行總量控制的原則。但是教育工作是有其特殊規律的，不可能和行政管理單位一樣，通過簡政放權而達到精簡機構的目的。隨著人們對優質教育需要的增加，對教師數量的需要也在增加。但是由於實行編制總量的控制，教師隊伍並不能得到有效補充，這就造成了教師數量缺乏的狀況。為了解決這個問題，大部分學校都是通過聘用非在編教師來解決這個問題。

大量的非在編教師的存在，雖然在一定程度上彌補了教師數量的不足，但也造成了新的問題。首先就是非在楄教師的待遇問題。很多地區在編教師和非在編教師之間的待遇差別很大，這樣的做法從本質上來說是不符合社會主義按勞分配的原則的。所以目前國家要求對非在編教師實行同工同酬，加快非在編教師的入編。但是由於目前的編制體系，無論如何進行編制管理改革，要想完全解決非在編教師的問題也是不現實的。但是如果任由非在編教師大量存在的情況長期存在，有可能形成新的歷史問題。

很明顯幹著同樣的工作，有著不同的身份，享受不同的待遇，這對於教師隊伍的發展是非常不利的。那麼既然如此，為什麼不取消教師的事業編制，根據需要來招聘教師呢？這裡面牽扯太多的政策層面的問題。到目前為止，編制仍然是保護教師利益的一個有利措施。如果貿然取消教師的事業編制，必然會給教師隊伍的建設帶來巨大的衝擊，因為身份差別仍然是我們社會管理機制的重要因素。

解決這個問題的一個比較可行的辦法，是將中小學教師隊伍從事業單位裡剝離出來，作為具有特殊法律地位的國家公職人員，進行單獨的編制管理。根據國際通行做法和和我們國家的實際情況，核定教師和學生的比例，並結合各種實際情況，確定教師需求數量，在這個數量的構架下，確定各學校的教師數量。事業單位的改革是大勢所趨，減少編制管理也是改革的方向。但教育在國家中的重要地位不會變，中小學教師隊伍的工作屬性和特殊地位不會改變，所以將中小學教師單獨進行管理是完全可行和合理的。