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當前，伴隨我國經濟社會的快速發展，出現了一系列不可迴避的問題，人口老齡化就是其中重要的一個。老齡化會給社會帶來哪些問題？又會對地方政府進行社會治理提出哪些挑戰？可以看到，我國於2000年正式進入老齡化社會，並且我國的老齡化發展態勢呈現出規模超大、速度超快、撫養比高等“中國特色”。未來老齡化是一個不爭的事實，估計到2030年老年人口比例將高達25%左右，特別是高齡和空巢老人、獨居老人在社會上不斷增加的同時，不斷衝擊著養兒防老的傳統觀念，推動著家庭養老向社區養老的轉變。因此，善於應用社會治理的新思維推進老齡事業發展、為老齡人口提供優質服務是現階段乃至今後很長一段時間的重要議題。
原文 ：《創新社會治理模式應對老齡化社會》
作者 | 西北大學公共管理學院教授、副院長 雷曉康
圖片 |網絡
老齡化背景下社會治理面臨的問題
根據我們團隊前期一系列的調研發現，在人口老齡化背景下，我國的社會治理特別是農村社會治理主要面臨以下問題:
一、老齡社會治理過程中政府購買服務力度不足
人口老齡化速度的加快對當前社會治理提出了新的挑戰，而政府購買服務作為社會治理現代化的一個重要方式，在對提高財政資金使用效率、轉變政府職能、應對老齡化進程中有著重要的意義。國務院辦公廳於2013年發佈《關於政府向社會力量購買服務的指導意見》，財政部也於2014年制定《關於做好政府購買養老服務工作的通知》，要求以堅持政府引導，培育市場主體為原則，為符合政府資助條件的老年人購買助餐、助浴、助潔、助急、助醫、護理等居家養老服務，並建立項目監管和績效評價的規範化流程。但目前政府購買服務在參與社會治理實踐中還存在著一些問題。一方面，政府部門購買公共服務的意識不足，不能及時分析社會的有效需求，導致服務供給存在差距，特別是對群眾所需的養老服務、醫療服務等投入力度不足；
另一方面，現階段政府向社會力量購買公共服務過程中還存在法律滯後於實踐、購買服務方式單一、程序缺乏規範以及政府集中採購機構缺位等現實問題。
二、老齡社會治理中社會組織參與不足
良好的社會治理離不開社會組織的協同共治，如何打破社會組織發展的桎梏，有效釋放和激發社會組織活力，提升社會公眾自治能力是社會治理創新的關鍵。以老年協會為例，我們可以將老年協會看作是城市裡面的工會組織，即老年協會是一頭連接著老年群體，一頭連接著城市和農村社區的兩委會。但是目前老年協會的這一紐帶作用在基層社會治理過程中並未發揮出來。可以看出，社會組織在參與社會治理中呈現分散性、局部性的特點，主要表現為：
在參與目標上缺乏一致性，在參與行動中缺乏協調性，在資源投放上缺乏整合性，導致在參與成效上未能形成協同效應。
三、“醫養結合”養老服務模式不夠完善
目前，各地在醫養結合的探索中，醫養結合還只是一個觀念，仍然涉及很多問題。一是平臺建設問題。很多機構都開展了“醫養結合”養老服務模式，但整體改革水平並不理想，僅與本地的醫療機構、鄉鎮衛生機構或專業醫師進行了簡單的醫療服務合作，並沒有深入挖掘“醫養結合”養老服務模式的內涵，在制度建設、管理建設、團隊建設等眾多方面都存在明顯的不足。二是服務監管問題。政府缺少對養老機構的有效監管和引導，沒有形成完善的監管體系，對養老服務機構的管理規範要求水平較低，導致很多服務機構鑽了政策的空子，提供水平較低的養老服務。三是經營問題。經營問題是當前養老服務行業最為核心的問題，大多數養老服務機構都存在明顯的虧損現象。在“醫養結合”服務模式創新改革過程中，由於大多數機構的盈利水平較低，無法對社會資源進行有效的整合，導致養老服務機構的服務水平始終無法得到有效的提升。所謂的“醫養結合”養老服務模式創新改革也只能停留在表層階段，無法為老年人提供完善的“醫養結合”養老服務。
四、老年人自身社會參與不足
目前，隨著老齡化和少子化的到來，人口紅利開始消退，勞動力減少；養老負擔加重，家庭養老功能弱化、政府養老功能不足，老年人參與社會治理成為新時代下社會治理創新的現實選擇。但當前老年群體參與意願不足、參與水平整體較低，大量的老年人60歲以後變成名副其實的“社會人”，即便機關、企事業單位退休的老年人還有一定的組織生活，但也不是老年人生活的重要渠道選擇。
人口老齡化視角下社會治理的對策建議
一、以政府購買公共服務推動老齡社會治理創新
政府購買公共服務，不僅是政府職能轉變的重要體現，更是社會治理機制的改革創新。在老齡化形勢嚴峻的背景下，由政府向社會力量購買養老服務，能夠進一步提高養老服務的供給水平和效率。首先，要推動政府購買養老機構服務。建立健全政府購買養老服務制度，重點解決好城市“三無”老人、農村五保老人以及城鄉經濟困難老年人的基本養老服務需求。其次，依託社會力量，發展非正式照料體系。開展“喘息服務”等特色鮮明的社區養老服務項目，根據老年人不同需求為老人提供全託、日託、臨託等多種形式的養老服務。最後，鼓勵社會興辦養老機構。採取PPP、BOT等模式興辦社會養老機構，進一步降低社會力量舉辦養老機構的准入門檻，取消法律、行政法規未設定的所有前置許可和審批手續，簡化手續、強化服務，並在土地供應、購買服務、稅收、公用事業收費、融資等方面給予支持。
二、引導社會組織積極參與老齡社會治理
在老齡化的大背景下，由社會組織為代表的社會治理協商和共同參與的模式，為解決多元治理體系重構探索了方向，有助於構築多元主體發揮不同作用、形成合力的新時代社會治理新格局。首先，建立加強老齡社會治理的綜合協調機制。老齡社會治理必須堅持系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理思維，實行黨委領導、政府主導、社會參與、全民行動的方針。老齡社會治理涉及各行各業、方方面面，遠不是某一個部門所能承擔或主導的，要通過高層次的跨部門溝通合作機制，促進資源統籌，協同治理，共擔責任。建立綜合協調機制，做好政策統籌、方案統籌和力量統籌，激勵社會組織參與老齡社會治理。要有任務分解、有工作載體、有督導落實，確保高效開展老齡社會治理行動。其次，構建多方互動網絡。
應鼓勵民辦企業、社會組織、社區志願者等社會力量共同參與，走出當前過度依賴政府的困境，構築起政府、市場與社會多方合作互動的行動網絡。最後，推動社會組織積極參與。社會組織要有意識地通過內部結構優化與外部項目拓展，為社會提供更為高效和更高質量的公共產品和服務，增強自身獲取和吸納社會資源的能力，促進在社會治理中的資源嵌入向社會力量內生參與轉變。
三、提高“醫養結合”養老模式服務水平
政府推進，搭建統一平臺。首先，政府部門應當積極進行“醫養結合”養老服務模式在養老服務市場的有效推進，鼓勵養老服務機構開展有效的“醫養結合”創新改革。其次，政府應當深入到養老服務市場中去，建立與養老服務機構的直接聯繫，放棄傳統“抓大放小”的工作模式，積極與小微養老服務機構進行溝通，幫助這些機構走出經營困境，加入到“醫養結合”創新改革的行列中來。第三，政府應當建立統一的養老服務平臺，為養老服務機構提供協同合作的有效渠道。
嚴格監管，形成完善監管體系。一方面，要建立與養老服務機構的密切關係，加強政府的監管力度，要求服務機構能夠根據政府政策調整的引導，積極開展“醫養結合”養老服務模式的創新改革，並對各個養老服務機構的改革情況進行評價。另一方面，政府工作人員應當深入養老服務市場，瞭解當前養老服務存在的問題和需求，明確養老服務發展的具體方向，並以此為基礎開展系統的養老服務機構規範制定工作，形成適用於實際情況的養老服務機構管理規範。
靈活經營，引入市場機制。政府應當為養老服務機構提供更多的便利條件，引導本地機構進入到市場化環境中來，以現有的“醫養結合”養老服務模式示範區為核心，吸引更多社會優質資源。在經營管理中融入市場機制，允許養老服務機構開展有效的自主創新活動，不斷提升自身的競爭水平，從而加速養老服務市場的創新發展。
四、提高老年群體參與社會治理水平
提高參與實效，實現老有所為，社會善治。第一，加強老年資本再開發，為有意願且身體狀況允許的貧困老年人提供崗位技能培訓或農業實用技術培訓，幫助其自力更生、脫貧致富；為老黨員、老幹部、老軍人、老勞模開展教育活動創造條件；鼓勵老知識分子和有特殊技能的老年人才再就業，發揮餘熱。第二，支持老年人參與志願服務。開展輕老互助養老模式，組織低齡老人參加志願者服務隊，為高齡老人提供基本生活照料、陪同聊天等志願服務。採取國外時間銀行管理，建立義工服務個人賬戶，將服務時間記入“義工銀行”，在本人需要時可以換取等量的免費享受服務時間。第三，老年人參與社區公共事務和公共事業。一方面，充分發揮老年人在社區醫療、社會救助、社會治安、社區民間糾紛調解、文體活動、環境保護、決策參與等領域的作用。遵循人盡其才、人崗匹配的思路，支持老年人與村（居）委會、社區積極協商合作，投身到基層民主監督、治安巡邏、公益慈善、移風易俗、民事糾紛調解、文教衛生、全民健身等工作中。另一方面，建立退休鄉賢參與家鄉基層社會治理的機制。中國古代的鄉老制度對鄉村治理有一定的借鑑意義，發揮離退休鄉賢對家鄉社區建設的支持和參與作用，以新鄉賢治理來推動鄉村振興。
文章原載於社會科學報第1655期第3版，未經允許禁止轉載，文中內容僅代表作者觀點，不代表本報立場。
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