馮奎（中國城市和小城鎮改革發展中心研究員）
為什麼要理解城鎮化、鄉村振興、城鄉融合這三者的邏輯關係？一個原因是：這三者共同構成推進城鄉高質量發展的政策方向，三者的邏輯關係不理順，在認識上就會很困惑，在具體實踐中就可能出現“政策打架”。
前段時間我到中部一個地方去，一個地市領導講：我們剛把“彈藥”調轉到全力推進城鎮化，現在上面又要把鄉村振興擺在優先位置，他明顯感到有茫然不知所措。近日，中央、國務院關於城鄉融合發展的意見甫一出臺，又有一位縣領導在交流中提出疑問：城重要、鄉重要還沒有弄清楚，現在又要講城鄉融合。這樣一來，政策資源投向哪裡才合乎要求呢？顯然，這些問題都來源於對城鎮化、鄉村振興與城鄉融合的內涵，特別是對它們的內在邏輯沒有理順。
如何認識城鎮化、鄉村振興與城鄉融合的內在邏輯？在此討論四個觀點：
第一，城鎮化與鄉村振興是“和而不同”。無需迴避的是，城鎮化與鄉村振興指向的目標與政策重點有諸多不同。直觀地看，城鎮化關注的空間形態主要是城市群、都市圈、各類城市、小城鎮等；鄉村振興的空間形態主要講小城鎮、村莊、田園綜合體等。城鎮化推動資源要素流向城鎮、留在城鎮。鄉村振興戰略主要推動資源要素流向鄉村、留在鄉村。城鎮化與鄉村振興有“不同”的一面，說明一個政策並不能取代另一個政策，一個戰略並不能取代另一個戰略。
城鎮化與鄉村振興更有“一致性”也就是“和”的方面。比如，從戰略高度上講，城鎮化與鄉村振興都是現代化的必由之路，二者不可偏廢。城鎮化水平低，不可能是現代化國家。城市高度繁榮，鄉村一片衰敗，也不是完整的現代化國家。從核心改革任務來看，城鎮化最重要的就是推進農業轉移人口市民化，而推進農業人口繼續向城鎮轉移，也是現階段鄉村振興主要任務之一。
第二， 城鄉融合就是要打通城鄉要素流動的制度性通道。城鎮化與鄉村振興都要求城鄉之間要素流動，但是要素流動面臨著城鄉二元體制管理的障礙。這些要素涉及到人口、土地 、資金、信息等等，以人口流動為例，鄉村人口要在大城市、特大城市、超大城市落戶並享受基本公共服務，仍有制度性設計上的困難。城市人口到鄉村，也有制度性的阻力，因為農村集體經濟組織是封閉的，不存在外人加入機制。土地也是這樣，城鄉統一的建設用地市場沒有形成，土地要素各自循環，不能發揮資源配置最大化的效果。
就未來看，城鄉融合可以被看成是一種高水平的發展狀態。就當前階段來看，我理解城鄉融合主要是作為手段使用，它要服務於城鎮化與鄉村振興，讓城鎮化與鄉村振興這兩個輪子更好地運轉。具體做法就是城鄉一盤棋規劃建設，打通城鄉要素流動的制度性通道，推動城市落戶限制逐步消除，城鄉統一建設用地市場基本建成，金融服務鄉村的能力明顯提升，城鄉要素流動與交易的產權制度框架基本形成等等。
第三，城鎮化、鄉村振興與城鄉融合在三個層面上統一。從宏觀層面，三者統一於現代化發展。中國城鄉社會發展的現狀水平表明，單靠城鎮化、鄉村振興二者之一，都不能幫助中國實現現代化。城鄉融合當前來看主要是手段，而不是目的本身，它需要以城鎮化與鄉村振興為抓手。可以認為，城鎮化、鄉村振興與城鄉融合共同構成實現高質量城鄉發展，實現國家現代化的政策體系。
從中觀層面來看，三者統一於地方的具體實踐。對於一個具體的市、縣或鄉村，在城鎮化、鄉村振興、城鄉融合發展方面，需要制定何種目標、採取何種路徑？這個需要充分考慮不同地區城鎮化、鄉村振興、城鄉融合發展的階段性、差異性。有的地方應大力推動人口出村進城； 有的地方具備條件將人留在鄉村實施鄉村振興；有的地方是要通過城鎮化實現鄉村振興。都市圈地區、經濟發達地區、城市郊區，城鄉要素融合程度較高，可以作為城鄉融合發展的突破區、先行區。
從微觀層面來看，三者統一於家庭與個人的理性選擇。假如有一戶鄉村人家，舉家遷到大城市，且有能力在城市生活就業。這家人的選擇就是城鎮化、鄉村振興、城鄉融合“多合一”發展的結果。簡單地說，各類政策這時候就具體地統一到一家人身上，都統一於“以人為本”這個根本的出發點與目標，
第四，城鄉發展政策是不是應逐漸收斂到底線與“負面清單”？從城鎮化、鄉村振興、城鄉融合政策內容來看，未來政策方向應進一步“收斂”於若干條底線，探索建立一套“負面清單”式的管理辦法。這些“底線”與“負面清單”可能也是不同政策內在統一的基礎。這樣考慮 ，有三個原因：
一是從本質上來講，理性的鄉村人、城裡人實際上願意流動，同時也知道流往何處。人口、資金、土地等要素之所以不流動，是因為有障礙，而消除障礙的做法，最好的辦法就是建立“負面清單”，講清楚哪幾項不能做，剩下的可以做。
二是正面鼓勵的辦法，如果沒有實質性的政府資源手段，可能作用不突出，也就是政策說了近乎於“白說”。但政府資源介入太多，又容易出現資源浪費、發展道路跑偏或者對市場化力量產生“擠出”。
三是從政策執行來看，有的地方感到政策頭緒太多，方向、指令、要求一堆，反而抓不住工作的突破口與主導方向。 效果比較好的辦法是：政府部門把幾條底線劃定守好，在底線之上允許尊重基層首創精神，讓地方大膽試、大膽闖， 如此可以預期城鄉發展領域出現改革創新蓬勃向上的良好局面。
轉21財經
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