1993年，三農學者溫鐵軍提出，中國君主制時代是皇權不下縣，引發強烈爭論。眾所周知，中國古代統治者信奉的是“普天之下，莫非王土，率土之濱，莫非王臣”，權力絕不會輕易放棄其肆意的延伸，但凡有利可圖，在收益大於成本的情況下，皇權和官權決不容許有真空地帶。胡恆《皇權不下縣？》（北京師範大學出版社，322頁）顯示，
從清初開始，國家權力就已經開始在鄉村建設政權，尤其是雍正中期開始，眾多基層官員進入鄉村。因此可以說，費孝通中國政治結構的雙軌制、溫鐵軍“皇權不下縣”的觀點都是錯的。一定程度上，蕭公權先生的《中國鄉村：18世紀的帝國控制》只是加深並印證了我對君主制下中國鄉村的認識。《中國鄉村：18世紀的帝國控制》認為，在清政府的專制統治之下，民眾被劃分為幾個政治、社會和經濟地位不同的群體，統治者和被統治者的利益背道而馳，一定程度上不相容。統治者不信任臣民的忠誠，為確保臣民的柔順和屈從，設計各種統治措施，減輕臣民受到有害於帝國安全和行動的影響。其兩大基層行政組織體系保甲和裡甲，即服務於這一目標。其中，保甲用於推行控制治安，裡甲最初用於幫助徵收土地稅和攤派徭役。
保甲在《周禮》中即有描述，清代的報價體系，真正來源是宋代王安石在1070年創立的保甲。。這種制度不僅在離殤首次採用“保甲”名稱，且首次將警盜、切結聯保當做保甲唯一職能。明代王守仁將保甲發展成一種地方治安體系。清代的政府從當地居民中挑選代理人，作為清查當地居民人口、遷移與活動的工具。具體方案是：10戶為1牌，設立牌頭（有時成為牌長）1人；10牌為1甲，設甲長（或稱甲頭）1人，10甲為1保，設保長（或稱保正）。在實際執行中往往較為靈活，並非按照嚴格的十進制。村一般被當做和保共存的單元，鄉和保甲也有非正式關係，有時成為高於保以及的單位，有時與之平行。
順治皇帝畫像
1644年（順治元年），清政府下令給地方官員，將所有服從新朝統治的百姓編成牌、甲、到18世紀初，保甲牌組織已明確建立，其首要職能，是對各街坊、各村子的民戶、丁口進行編審。這不僅是人口普查，而且要求登陸如何和實行登錄者履行諸多治安職責：監視、偵查、彙報所在地區任何可能發生的犯罪或犯人。登記簿冊提供居民及其行蹤記錄（只登錄成年男性）。
但是，保甲體系的核心職能，或許就是偵查、彙報反抗統治秩序、攪亂地方治安的犯罪行為。只要出現“盜賊逃人，奸宄竊發”，每位居民都須向保甲頭人彙報，保甲頭人再向當地官員彙報。若有人未履行這一義務，不僅其個人要受處罰，這一甲其餘9戶居民也要連帶受罰。到18世紀中葉，因為清朝政府的命令，裡甲組織的稅收功能也由保甲組織承擔。19世紀中葉太平軍興起之時，清政府不得不同意相關地區在保甲的基礎上組織團練。，因此，保甲又承擔了保衛地方的職能。
對於保甲制度，地方官員只負責監督，各地編組居民自己管理和運行。這種制度，使得每位居民都是潛在的告密者。於是，居民間互相提防，相互猜忌，沒有人敢於煽動同鄉一起反對統治，即便有個別犯罪分子漏網，也少有機會煽動他人一起抗爭。這也意味著，保甲作為統治工具，既幫助政府減少犯罪，也對臣民形成了威懾。通過保甲制度產生的恐懼和猜疑，清政府維護權力，實施其殘暴統治。 換言之，保甲制度決非“自治”，亦非“一種地方政府制度”或“一種人口調查工具。”
由於鄉紳在地方享有威望，統治者對他們更為警惕，實際上把他們排除在保甲組織領導集團之外，禁止紳士出任保甲頭人。並將其置於保甲組織控制之下，以免他們利用自己的威望和影響煽動並領導鄉人危害清廷的專制統治。
乾隆皇帝
從理論上看，清政府的保甲制度設計很完美。但在實際功效上卻並非如此。乾隆非常重視保甲制度，1757年，他命令所有總督、巡撫彙報各地情況，提出改進措施。1757年，清政府在全國進行大規模保甲編審，乾隆命令總督、巡撫今後以此作為所有有關人口彙報的基礎。但是，從18世紀後半期到19世紀前幾十年，陝西、湖南、四川爆發了白蓮教領袖發動的民變。1801年，嘉慶帝下旨，在首都地區，特別是寺廟嚴格加強保甲。
保甲體系的功效為何不理想？蕭公權先生認為，只有在社會相對平靜，鄉人未因絕望鋌而走險之時，保甲體系才是有效的威懾工具；一旦矛盾激發，社會動盪，保甲就會失效。在具體的實施中，保甲體系面臨許多困難：第一，法律上規定登記門牌的辦法，執行起來相當困難；第二，根據門牌編輯保甲冊，同樣很困難，因為大多數保長、甲長目不識丁，而這種登記冊到縣衙門之後，經過抄寫而成的正式保甲冊往往“辦理不善”；第三，製作大量門牌和登記冊的鉅額花費，一開始就是報價體系的一大障礙；第四，清代規定，基層保甲組織負責人必須定期（半月一次）到縣衙門彙報實行困難，刑房吏員經常向保甲負責人索賄，為了保證報告通過，保甲負責人不敢拒絕。
更嚴重的問題在於，嚴重的犯罪活動，往往是漠視鄰里生命財產的亡命之徒所謂，而他們的報復非常恐怖，無論官府怎麼許諾怎麼保護，都難以及時保護到舉報者。因此，告密比視若無睹要冒更大的風險。嘉慶帝1810年抱怨說：“容留匪犯，無人舉發。”若偶爾發生謀殺案件，地保及鄉官往往藉此敲詐鄰居。
此外，由於清政府規定了保長、甲長的任職期限，人事頻繁變動，很難期望任職者盡心負責。具有誠摯品德者不願任職，而道德敗壞的無恥之徒則紛紛被任命，他們藉機敲詐勒索。
透過保甲制度的實施可以看出，清政府企圖讓民眾互相提防，相互猜忌併成為潛在的告密者，以維持和延續自己的專制統治。但是，其實施效果並不理想。在君主制度之下，清廷任用的往往是道德敗壞的無恥之徒，而他們任職的目的只是藉機斂財。
蕭公權《中國鄉村》（九州出版社）讀書筆記之一，文中所有內容均來自中國大陸公開出版的圖書
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