民主作為一種政治追求，其本意是要追求一個“好政府”，反對“壞政府”。“好政府”不容易界定，“好”到多大程度多大範圍難以衡量和確認，而且“上不封頂”，而“壞政府”作為一種底線標準，相對來說比較容易言說。
按照現代觀念，法律和程序提供了政府的“底線標準”。什麼是“壞政府”？用民主的觀念來界定，就是背離民意的政府，換句話說也就是不能密切聯繫人民群眾的政府。從這個意義上說，即使被認為缺乏民主精神的東方儒家文化傳統中也不乏這樣的訴求。所以，民主的價值理念實則體現了一種普遍性的觀念。
進一步講，民主的精神和理念是普遍的，但其實現的方式是多樣的，而其實現的過程更是充滿了曲折性和差異性。在不同的國家，依據其歷史、文化和現實條件，民主的實現方式、程度和過程都會有所不同。
民主有兩層含義
作為一種政治觀念或精神，民主建立在人人平等的信念之上，通常被定義為“人民當家作主”。這裡的“當家作主”，在過去主要被理解為人民要當國家的主人。其實，在筆者看來，人民要當國家的主人，那可能是民主的高標準和高追求，而民主的低標準或低要求應該是人民要“做自己的主人”。也就是說，民主有兩層含義：第一，當國家的主人；第二，當自己的主人。第一層含義來自古典直接民主的傳統和現代代議制民主的實踐。而第二層含義則是現代民主特別是自由主義民主或自由民主理論和實踐的新意。人民首先自我做主，能夠對自己的行為、私人生活和社區以及社會生活做主，然後才能和才要對國家的行為和生活做主。
民主價值的實現需要一系列的制度安排，也需要有相應的決策和管理機制。在制度安排上，選舉、代議、限任、分權、監督等是必不可少的；在決策方面，決策的開放、信息的公開、必要的公民參與和利益相關者的協商等是不可或缺的；在管理方面，要保障公共事務管理的公共性，實行政府與社會（社團、社區、企業和個人）的共管共治是必需的。
民主作為一種決策和管理方式，提供瞭解決大眾參與要求以及通過非暴力方式解決社會糾紛的原則和辦法。眾所周知，選舉是一種制度，實行了民主選舉，不一定能保證決策的公共性。正因如此，在西方國家，協商民主（deliberative democracy）才成為人們改進民主質量的一種補充辦法而被提上日程。
民主之實現形式的核心
民主之實現形式的核心在於杜絕權力壟斷和保持民意通道。英國牛津大學斯坦·林根（Stein Ringen）教授在其著作《民主是做什麼用的：論自由與德政》中討論了民主的真正目的，即民主想要的是什麼？或者說民主是用來做什麼的？他發出了一連串的追問：民主通常被定義為人民選舉政府，可是為什麼非要讓人民來選舉政府呢？其目的是要控制作為少數的統治者。為什麼非要控制統治者？經典的答案是“權力容易產生腐敗”，不受限制的權力可能成為“壓制統治”。
那麼，我們為什麼要害怕壓制統治的出現呢？實則是希望政府能夠給我們提供保護。換句話說，我們希望一個好政府或善政（good government）能讓我們享受福利和過上美好生活。
所以，民主的目的就是要照顧好生活在其治理之下的每一個人的利益。民主實現有兩點至關重要：第一，杜絕權力壟斷；第二，保留民意影響政府決策的通道。所以，完全可以用權力壟斷的程度（或自由freedom）和政府決策受到民意影響的程度（或德政moral government）來衡量民主的績效。
近年來西方民主為何表現差勁
作為實現過程的民主化通常體現為民主運動，包括民主改革和民主革命。從總體上看，民主在進步。但一些研究也指出，2006年以來西方民主開始衰退。許多事實似乎也支持這種判斷，比如，2011年的“阿拉伯之春”讓很多人對阿拉伯世界即將到來的結果充滿期待，但局勢卻最終惡化，埃及出現了軍事政權，利比亞、也門和敘利亞呈現無政府狀態；橙色革命不僅未改善烏克蘭的總體狀況，反而陷入分裂困境；烏克蘭、格魯吉亞、突尼斯、埃及等國在自發性民主運動中興起的公民社會，並未成功領導並建立穩定、運作良好的民主國家，反而激發了內部的分裂傾向；非洲幾內亞、塞拉利昂或利比里亞在民主轉變以後無法有效處理埃博拉疫情；歐美老牌民主國家普遍陷入嚴重的金融危機。
正是基於這些事實，福山寫文發出提問：民主為何在全球表現如此差勁？他提出更加值得深思的問題是：全球化以及技術革命的新特點，讓民主賴以生存的中產階級受到削弱，在這種情況下，上述差勁表現是否預示著全球政治出現更加廣泛的轉變，是否意味著民主的替代品正在崛起？
其實，換一個角度看，民主的差勁表現也不足為奇。因為，第一，民主與其說是一個一蹴而就的目標，不如說是一個曲折漸變的過程；第二，民主本來就有低標準和高標準之分；第三，民主從來就不是包治百病的萬能靈藥。正因如此，民主的有效性和有限性的討論仍然是非常必要的。
民主的理想和現實之間總是存在差距。對此，美國斯坦福大學拉里·戴蒙德（Larry Diamond）教授指出：“民主架構僅僅是外表，除非人們逐漸珍惜民主的核心原則：人民主權、對統治者問責、自由和法治。如果這些核心原則不存在，那些表面上的民主體制最終會讓位於獨裁體制——不管是文官形式的還是軍人統治形式的。”
民主的“簡單定義”和“複雜定義”
戴蒙德還區分了民主的“簡單定義”和“複雜定義”。“簡單的”也是最狹義的民主定義，以奧地利經濟學家熊彼特在1940年代的概括為代表——民主是達成政治決定的體制，在該體制中，個人通過競爭來爭取人們的選票並以此獲得做出決定的權力。“複雜的”民主定義不僅包括自由公正的選舉，還要具備大約十個方面的屬性，包括個人擁有廣泛的自由，種族、宗教、民族和其他少數群體權利保障等等。他還提出“民主質量”或“民主品質”（the quality of democracy）的概念。顯然，在他看來，滿足“複雜概念”的民主，應該就是高品質或高質量的民主，否則，就是“低品質”或“低質量”的民主，甚至是“虛假民主”。
（作者為北京大學教授）
本文發表於北京日報2016年07月25日，原標題為《民主的有效性與有限性——從西方學者關於民主的含義說起》
監製：劉立志
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