中国商报/中国商网（记者 李远方）时值《中华人民共和国行政复议法》实施20周年，各地司法机关纷纷举办宣传活动，普及行政复议法律知识。中国法学会行政法学研究会日前发布的《行政复议法实施20周年研究报告》（以下简称报告）显示，截至2018年底，全国各级行政复议机关共收到行政复议申请226万件，立案审理199.7万件，审结186.4万件。其中，作出撤销、变更、确认违法等纠错决定的达26.6万件，直接纠错率为14.3%。但相关人士表示，当前行政复议知晓率低的现状有待破局，案件受理范围有待扩大，与行政诉讼法如何有效衔接等问题仍待解决。
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公正性大幅提高
什么是行政复议？行政复议是指公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，依法向特定行政机关提出申请，由受理该申请的行政机关对原具体行政行为依法进行审查并作出行政复议决定的活动。行政复议的优越性在于复议期限短，时效快。复议只有一次，且复议期限为60日，最长可延期30日。申请复议方式多样，当事人既可以书面申请，也可以口头申请。书面申请可以当面递交，也可以通过邮寄、传真或电子邮件等方式递交。值得一提的是，行政复议不向申请人收取任何费用。
从报告中可以看出，20年来，全国复议案件申请量与受案量同步提升，案件审结量稳步上升。案件基本涵盖行政管理的各个领域，主要集中在与群众切身利益关系密切的交通管理、治安处罚、征地拆迁、社会保障等方面，尤其是公安类和土地类案件占比较大。
从静态分布样态来看，行政复议案件类型呈现出多元化的发展脉络；从动态变化趋势来看，传统强制命令型行政行为案件类型占比不断下降。从全国行政复议案件被申请人情况来看，被申请人主要集中于市、县两级政府及其部门；从行政复议机关来看，市、县级政府及其部门处理的行政复议案件占总数的81.35%，是处理行政复议案件的主要力量。
统计数据显示，自1999年行政复议法公布实施以来(截至2018年底)，全国各级行政复议机关直接纠错率为14.3%。同时，随着我国依法行政水平的提升，不再适合简单地用复议直接纠错率来评价复议制度的质量与效果，并且随着调解、和解制度的发展与成熟，大量行政争议通过调解、和解等更为和谐的方式在复议过程中得以化解。
数据显示，20年来，复议机关主持调解或行政机关自行纠错后双方达成和解的比例达到9.5%，经行政复议，70%的案件实现“案结事了”，不再提起行政诉讼，经行政复议后再起诉的败诉率也不超过10%，行政复议制度的公正性与实质纠纷化解率大大提高。
修法势在必行
司法部行政复议与应诉局局长陈富智坦言，近年来，行政复议制度在实施中逐渐显露出一些新问题，比如功能定位不清、范围相对过窄、管辖体制分散、审理机制不畅、能力建设滞后等。同时，在行政复议与行政诉讼制度的衔接方面也出现了一些新情况。比如，由于行政复议证据制度等程序性规定的缺失，导致诉讼过程中缺乏相应的认定标准，而适用司法审查标准，则有可能带来倒逼行政复议“司法化”现象。
陈富智透露，目前行政复议法的修改已经列入十三届全国人大常委会立法规划。按照规划安排，具体起草工作由司法部承担，拟由国务院于2020年底前提请全国人大常委会审议。
中国商报记者了解到，早在2011年，国务院法制办就对六方面问题加以重点研究：一是准确界定“具体行政行为”，避免征地批复等“模糊”行为游离于监督之外；二是“红头文件”、法规规章等抽象行政行为纳入复议范围的可行性；三是是否将人事处理决定、上级下达的指示命令等内部行政行为纳入复议范围；四是是否将医院、学校、村委会、行业协会等组织管理公共事务职能的行为纳入受案范围；五是对交通事故、火灾事故、安全生产事故等责任认定是否受理予以研究；六是如何加大对百姓反映强烈的行政不作为的行政复议救济力度。
报告课题组认为，现阶段，我国的规范性文件依旧存在着“杂乱多”等问题，应尽快完善行政复议规范性文件附带审查制度。在我国行政执法体制中，存在数量可观的规范性文件，即“红头文件”，虽然不具备法的特征，但是却发挥着法的作用。有的“红头文件”制定上存在超越职权、滥用职权，随意设定公民、法人或其他组织的权利义务，制定程序随意性大等问题。
为了防止规范性文件在制定中存在超越职权、滥用职权问题，国务院部门、地方人民政府及其部门要严格依法制定规范性文件。规范性文件不得设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等事项，以及其他应当由法律、行政法规、地方性法规、规章规定的事项。没有法律、法规、规章为依据，规范性文件不得规定限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人或者其他组织义务的内容。
课题组表示，对于行政复议制度的未来发展，需要注意行政复议的性质、功能、体制、管辖、程序以及与行政诉讼的关系等方面内容。同时，要坚定不移地坚持行政复议制度信息化、规范化、职业化改革，只有这样，复议制度才能做到真正与时俱进。
谈到行政复议案件审理机制的改革，陈富智表示，在保留行政复议高效、便捷优势的同时，要按照程序正当的基本要求改造行政复议程序，保证行政复议审理活动的公开性和公正性。探索建立由专家、学者等外部人士参与的委员会机制，为案件审理提供专业咨询意见，进一步提升行政复议的公信力。研究建立行政复议的证据制度和合理性标准，进一步提升行政复议审理质量，甚至考虑将约谈、通报、考核等行政管理中行之有效的手段上升为法律规定，更充分地发挥行政复议的行政优势，实现对行政权更有效地监督。同时，按照有效化解行政争议的目标，进一步完善行政复议的结案方式。研究完善行政复议的调解、和解制度，适度扩大调解、和解范围，努力引导当事人达成合意，实现矛盾的实质性化解。
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