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南方能源觀察
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北方工業大學能源法研究中心 蔡行煌 陳興華
案件簡述
2015年2月，江蘇省工商行政管理局（以下簡稱“江蘇工商局”）接到江蘇省宿遷市市區部分房地產開發企業舉報，反映宿遷中石油崑崙燃氣有限公司（以下簡稱“燃氣公司”）在新建居民小區開發過程中利用其獨家供氣的壟斷地位，限定房地產開發企業所開發樓盤的天然氣管道安裝工程必須由其承接安裝。2015年6月8日，經國家工商總局授權，江蘇工商局對燃氣公司涉嫌壟斷行為予以立案調查。
經查，燃氣公司在房地產開發企業申請管道燃氣接入時要求房地產開發企業與其簽訂《燃氣管道報裝合同》，限定在其特許經營區域內（即宿遷市城區範圍）所開發住宅小區的燃氣管道安裝工程只能交給其施工，並以保障施工工程質量和後期維護為由，限定施工材料也只能由其提供。江蘇工商局認為，燃氣公司沒有正當理由限定房地產開發企業的燃氣管道安裝工程只能由其承接，限定燃氣管道安裝工程中所需用的施工材料只能由其提供，其行為違反了《反壟斷法》第十七條第一款第（四）項禁止性規定。依據《反壟斷法》第四十七條規定，決定責令燃氣公司停止違法行為，並處上一年度經營額百分之五的罰款，即罰款2505萬元。
法律分析
能源關涉國計民生，因此，有些能源領域也屬於城市公用事業，最典型的如城鎮燃氣供應。我國的城鎮燃氣目前大多采取特許經營方式進行。特許經營情況下，燃氣企業往往在特定區域內具有獨佔地位，即《反壟斷法》中所規定的“市場支配地位”。近年來，各地陸續出現了燃氣企業濫用市場支配地位的違法行為，本案即其中一件典型案例。
1.相關市場的界定
相關市場是認定是否具有市場支配地位的前提。我國《反壟斷法》（2007年）第十二條規定，本法所稱相關市場，是指經營者在一定時期內就特定商品或者服務進行競爭的商品範圍和地域範圍。《國務院反壟斷委員會關於相關市場界定的指南》（2009年）對相關市場的界定有明確的定性和指導。江蘇工商局界定本案中的相關商品市場為城市管道燃氣供氣服務，相關地域市場為宿遷市城區地域範圍，本案相關市場即宿遷市城區地域範圍內城市管道燃氣供氣服務。
2.市場支配地位的界定
江蘇工商局認定燃氣公司具有市場支配地位，理由是：①特許經營協議明確規定宿遷崑崙燃氣公司在宿遷市城區範圍內獨家經營天然氣管道儲運、銷售、天然氣利用、技術開發、城市天然氣管網及配套設施建設、運銷。據此，燃氣公司佔據了宿遷市城區範圍內城市管道燃氣供應服務的全部份額。②燃氣公司具有控制特許經營區域管道燃氣供應與否、如何供應及其他相關交易條件的能力。③經營城市管道燃氣供氣有著嚴格的主體資格要求，其他經營者進入宿遷市城區提供管道燃氣供應服務的難度極大。對於相關地域市場的管道燃氣用戶等其他經營者而言，則對燃氣公司的供應服務具有很強的依賴。
3.濫用市場支配地位行為的判定
在對市場支配地位做出界定之後，實務中認定濫用市場支配地位的條件一般為：實施了濫用市場支配地位的行為，並且沒有正當理由。
本案涉及濫用市場支配地位中的限定交易行為。《反壟斷法》第十七條的禁止性規定：“沒有正當理由，限定交易相對人只能與其進行交易或者只能與其指定的經營者進行交易”。《工商行政管理機關禁止濫用市場支配地位行為的規定》（2010年）第五條對限定交易進行了細化，分為三類：具有市場支配地位的經營者沒有正當理由，限定交易相對人只能與其進行交易、限定交易相對人只能與其指定的經營者進行交易、限定交易相對人不得與其競爭對手進行交易。本案中，燃氣公司限定房地產開發企業只能與其交易，很明顯實施了濫用市場支配地位的行為。
由此，有無正當理由便成為辦案的焦點所在。燃氣公司的申辯理由是：①特許經營資格中理應包括管道安裝施工工程理應包括在內。②宿遷市政府相關部門發佈的文件中明確了燃氣公司具有此項法定職責。③如果交給他人承建，安全性得不到保證。④如果不承建，則不適合負責後期維護。⑤限定所需施工材料，是為了確保工程質量和後期維護的方便。針對申辯理由，江蘇工商局認為：①特許經營協議中燃氣公司的特許經營權僅包括運營、維護市政管道燃氣設施等，不包括庭院管道燃氣設施。因此，管道安裝施工工程不在業務範圍之內。②燃氣公司不具備住宅小區的燃氣管道安裝施工的資質。③2005年以來宿遷市區住宅小區庭院管道燃氣設施都是由房地產開發企業投資建設。④依據《工商行政管理機關制止濫用行政權力排除、限制競爭行為的規定》（2010年）第五條之規定，政府相關部門發佈文件不能作為其限定施工工程交易的正當理由。⑤依據《國家計委、財政部關於全面整頓住房建設收費取消部分收費項目的通知》（2001年）第五條之規定，居民小區燃氣管道安裝工程應當從供氣行業剝離，其市場應是開放的、自由競爭的，應當由房地產開發企業自主選擇有相應資質的企業承擔安裝工程。⑥依據
國務院《城鎮燃氣管理條例》（2010年通過，2016年修改）第十九條和《江蘇省物業管理條例》（2000年通過，2018年第二次修正）第三十七條之規定，燃氣經營者對居民小區內燃氣管道的維護更新有著不可推卸的法律義務。⑦在無法律法規規定要求燃氣工程建設選用的設備、材料只能由當事人提供的情況下，房地產開發企業作為投資建設方，是否交由他方採購設備、材料應當是不受限制。最終，江蘇工商局認定燃氣公司構成限定施工工程和施工材料交易兩項濫用市場支配地位行為。案件點評
近幾年，國家在燃氣領域不斷加大執法力度。2017年底，國家發展改革委價格監督檢查與反壟斷局對中國石油天然氣股份有限公司天然氣銷售大慶分公司等17家企業涉嫌違反《反壟斷法》問題開展調查。國家發展改革委要求各地繼續採取有力措施，加強價格監管和反壟斷執法。國家持續加強反壟斷的態勢不只針對天然氣行業，整個能源行業都面臨反壟斷的嚴肅考驗。2018年3月，依據《國務院機構改革方案》，商務部、國家發展改革委、原國家工商行政管理總局三家反壟斷執法機構職責被整合，新成立的國家市場監督管理總局承擔反壟斷統一執法，反壟斷工作迎來新的歷史起點。
2015年宿遷崑崙燃氣公司壟斷處罰案觸及了近些年燃氣特許經營權備受詬病的核心問題。燃氣特許經營本身即具有壟斷特質，而取得特許經營權的燃氣企業往往容易藉助其壟斷地位，實施違法行為。由於燃氣企業取得市場支配地位並非基於市場競爭，而是特許經營協議，所以，與一般濫用市場支配地位行為相比，對燃氣企業濫用市場支配的反壟斷規制具有一定特殊性。從江蘇工商局對燃氣企業申辯理由的回應當中，我們不難發現，其針對的領域相對專業化、具體化，引用的法律法規涉及面很廣，和燃氣特許經營協議以及燃氣行業政策法律關係十分密切。因此，筆者認為，除加強反壟斷執法外，從根源上解決這一問題還需要從立法上對燃氣特許經營權的權利性質和邊界做出更明確、具體的規定。
值得一提的是，本案的江蘇省工商行政管理局行政處罰決定書（蘇工商案字〔2016〕第00048號）結合相關理論，以事實為依據、以法律為準繩，作了嚴謹、充分地論證，對案件壟斷行為危害、證據及證明事項、定性和處罰等方面的詳細闡述，從側面也反映了反壟斷執法水平的提高。有理由相信，隨著企業合規意識的增強和反壟斷執法的加強，燃氣企業類似壟斷行為將會得到有效規制。
參考文獻
●[1]林須忠.燃氣特許經營背後的四重邏輯[J].中外能源，2017，22（9）：1-6
●[2]深度分析：國家發改委利用反壟斷法對天然氣行業下的好大一盤棋[Z].（2016-07-22）.http://www.chinagas.org.cn/hangye/news/2016-07-22/35806.html
●[3]競爭執法公告2017年10號宿遷中石油崑崙燃氣有限公司濫用市場支配地位案[Z].（2017-04-08）.https://www.qichacha.com/postnews_693b21e76158088691716b45a8dee91f.html
●[4]國家發改委對17家天然氣銷售企業展開反壟斷調查 中石油旗下公司違反反壟斷法[Z].（2017-12-27）. http://www.sohu.com/a/213106431_800688
●[5]三合一，機構整合後反壟斷來到新起點[Z].（2018-08-26）.http://m.sohu.com/a/250183981_692990
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