法治週末特約撰稿 郭旭陽
11月4日，美國正式向聯合國通知其退出於2015年12月12日通過的《巴黎協定》。美國國務卿蓬佩奧在當日寫給聯合國秘書長的信中表示：“這封信構成美利堅合眾國退出《巴黎協定》的通知。”退出通知構成了締約國行使退約權退出《巴黎協定》的“正式”行為。
另據美國國務院當天的聲明：美國正式啟動退出進程。此外，聲明還強調了特朗普總統之所以選擇退出，是因該協定給美國工人、企業以及納稅人施加了不公平的經濟負擔。
《巴黎協定》中的退出條款
2016年11月4日正式生效的《巴黎協定》旨在將全球變暖幅度控制在低於兩攝氏度的水平。這也是繼《京都議定書》之後第二份具有法律拘束力的氣候協議，為2020年之後全球應對氣候變化行動作出了安排。
《巴黎協定》第二十八條明確規定了兩種可選的退出程序：其一為直接退出程序，即依據《巴黎協定》第二十八條第一、第二款：本協定對一締約方生效之日起三年後，該締約方可隨時向保存人發出書面通知退出本協定。其二為間接退出程序，即依據《巴黎協定》第二十八條第三款：退出《聯合國氣候變化框架公約》的任何締約方，應被視為亦退出《巴黎協定》。美國的退出行為屬於直接退出程序。
依據《巴黎協定》的規定，一年後，即2020年11月4日，美國將法律意義上真正退出該協定。由此，美國成為《巴黎協定》締約國中唯一一個選擇退出的國家。作為當今世界唯一超級大國和世界第二大溫室氣體排放國，美國退出《巴黎協定》，對《巴黎協定》細則談判與義務履行、對全球氣候治理體系與減緩氣候變暖等都將產生影響。
2017年，美國常駐聯合國代表雖然向作為條約保存人的聯合國秘書長髮出了有意退出《巴黎協定》的照會，但並沒有依據《巴黎協定》第二十八條第一款正式向聯合國提交書面的“退出通知”，也沒有依據該條第三款向條約保存人發出退出《聯合國氣候變化框架公約》的書面通知。因此從法律意義上而言，即使2017年8月4日美國向聯合國發出了“退出意向”，但其仍然是《巴黎協定》成員。
依據《巴黎協定》所規定的直接退出程序，美國最早在《巴黎協定》生效的三年後(2019年11月4日)正式向聯合國提交退出通知，該“退出”才可能產生退出的法律效力。同時，提交退出通知後還需一年的過渡期才能從法律意義上真正退出。這意味著採用直接退出的方式，美國只有等到2020年11月4日才可能真正“退出”《巴黎協定》。而此時是在下一任總統任期任內。
在國際法層面，因《巴黎協定》本身已經包含明確的退出條款，在此情形下，美國作為《巴黎協定》締約方當然可以按照條約的規定，行使退出權。最直接的情景即依據《巴黎協定》第二十八條第一款規定，在2019年11月4日之後的一年內向聯合國遞交退出通知，並在一年後產生退出《巴黎協定》的國際法效力。
但還需要注意的是，美國國內關於總統直接退出《巴黎協定》的方式是否合法有效存在爭議。基於過去的實踐，一般認為既然總統擁有獨立的權威來締結行政協定，總統也可以在未經美國國會或者參議院批准的情況下獨立地退出該項協定。因而，整體看來，在應對氣候變化議題上，呈現出國際與國內動態互動過程，即國際層面的氣候變化談判和國內聯邦和州、國會與總統之間的複雜博弈。
重返《巴黎協定》成為一種可能?
十分巧合的是，美國2020年11月4日正式退出《巴黎氣候協定》，剛好也是新一次總統大選日的次日。雖然在2016年氣候變化在美國國內還被視為一個邊緣問題，但面對近年來美國加州的山火、佛羅里達州的洪水以及路易斯安那州的有毒空氣等極端天氣，今年的民主黨主要總統競選人大多將氣候變化問題列為未來施政的優先議題。
此外，國際氣候變化治理體系呈現“主體多元化”趨勢。美國的非國家行為體的實踐尤為突出。在此前波恩氣候變化大會上，由聯合國氣候變化特使、紐約前市長布隆伯格與美國加州州長傑瑞·布朗發佈了一份《美國承諾》報告，該報告指出：堅守《巴黎協定》氣候承諾的美國地方政府和企業的經濟體量之和非常龐大，這些非國家主體的氣候行動者將共同推動美國落實《巴黎協定》，以確保美國保持應對氣候變化領導者的地位。
由此可見美國州市地方政府以及公司、學校等各界非國家行為體繼續落實《巴黎協定》的堅定決心。從當下美國總統競選情勢觀察，特朗普主要競選對手們大多承諾要重新回《巴黎協定》。如果民主黨競選人果真能夠在2021年1月20日正式就任總統，則有可能會發生。
從《巴黎協定》本身關於加入的規定看，《巴黎協定》自2017年4月22日開放給各國加入。加入程序並無針對加入主體的特殊要求或者限制。從國際法層面，美國在正式退出之後，依舊享有重新加入《巴黎協定》的權利。
但在美國宣佈重新加入之前，還有一個前提問題，即美國國內在退出生效之後，未來的美國政府和國會將如何界定《巴黎協定》的法律性質。一項國際協定在美國是否為需經參議院過三分之二批准的國際條約，還是隻需要總統簽署批准即可生效的行政協定，美國憲法並沒有明文規定，這更多是基於美國的實踐與司法判例。由此也造成對於一項國際條約在美國的性質判定本身存在很大爭議與發揮空間，《巴黎協定》同樣存在這樣一種不確定。
美國退出的背後利益衝突
在本月初，美國確定正式退出《巴黎協定》後，國際社會，尤其是協定締約國，對美國的這種行為多持批評態度。中國、法國和俄羅斯對此表示遺憾。
從國際法，尤其是《巴黎協定》相關退出和加入規範條款看，一個國家加入、退出、重新加入某個國際組織或條約的行為，只要符合該機制的程序規則，從規範層面，似乎並沒有特別商榷的地方。
但當我們深入考察法律背後的理念與秩序價值，尤其是條約法律關係的特點來看，國家簽署和加入特定國際條約，這是一種莊重的行為，須符合條約締約程序，同時也要在國內層面合法履行完相應的批准加入程序才能真正從法律層面成為該條約締約國，受該條約所規定之權利義務規範。
如果說國家是在歷史發展中形成的法律擬製主體，因其由實實在在的自然人組成，則國家某種程度上也呈現出一些自然人所具有的特徵。主權國家加入某項國際條約猶如結婚，需要鄭重的承諾與儀式，同時也體現出對加入新的關係狀態的喜悅。
而其退出該國際條約，則更像是離婚，並不是每個國家都如同加入條約一般，規定“離婚”程序，且從秩序和心態角度，“退出”行為似乎並不是“體面”和“愉快”的過程。心態變化的背後，更重要地反映了該國對所退出之條約所代表的現行多邊秩序安排的不滿以及背後的利益衝突與政策考量。
但正如已故國際法學者鄭斌先生所言：“所有的法律制度都根據誠信原則規定：締約方應當謹慎遵守承諾以使對他們的合理信任不會被濫用。在任何法律體系和社會制度中，誠信原則都至關重要。”奧巴馬前總統任期將近時剛剛加入嶄新的《巴黎協定》，新總統上任隨即推翻前總統政策，快速“翻臉”。
無論未來美國是否重新加入，美國在《巴黎協定》方面的實踐似乎並不是一種誠信行為。這對於美國長久以來形成的國際領導力也是巨大減損。如何調整和修復，對美國，對世界而言，或許都是一種迷思。
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