張某訴黎城縣人民政府土地行政處理案
基本案情
張某系黎城縣西仵鄉東水洋村村民。2005年1月張某提出建房用地申請，同年8月20日，黎城縣人民政府為其頒發了黎政許字第006號《居民建房用地許可證》，許可其在207國道旁修建房屋一處。2006年4月16日，房屋修建完工，張某填寫了0206309號《居民宅基用地登記申請、調查、審批表》，取得《集體土地使用權證》。2017年2月23日，黎城縣人民政府作出《關於西仵鄉東水洋村張某宅基地審批存在問題的處理決定》，主要內容：“張某：經查，你2005年審批宅基地一處（黎政許字第006號），2006年頒發0206309號《集體土地使用權證》。在宅基地審批中存在以下問題：1、你父張某旺在本村有兩處宅基地，面積分別為410平方米、460平方米。根據《山西省實施辦法》第三十八條第二款規定，你2005年申請審批宅基地時，未結婚且家庭現有住宅面積已達到我縣規定標準（每戶不超過200平方米），不具備‘具有農村戶口的村民確已分戶，現有宅基地低於分戶標準的’條件，屬隱瞞原有住宅建設用地面積騙取批准。2、根據《關於加強農村宅基地管理的意見》（國土資發[2004]234號）第六條規定，你2005年申請審批宅基地沒有經過支、村委研究張榜公佈，違反法定程序。3、根據《關於加強農村宅基地管理的意見》（國土資發[2004]234號）第七條規定，你在宅基地審批過程中，沒有經鄉（鎮）實地丈量批放，違反法定程序。綜上所述，本機關認為，你存在採取隱瞞原有建設用地面積騙取批准宅基地，審批過程存在違反法定程序問題。為此，根據《中華人民共和國土地管理法》第七十八條、《土地登記辦法》第五十八條規定，決定如下：1、黎城縣人民政府2005年8月為你頒發的黎政許字第006號《居民建房用地許可證》無效。2、責令你三日內到黎城縣不動產登記中心辦理0206309號集體土地使用權證註銷登記手續。逾期不辦理，將公告註銷，原土地權利證書作廢。”張某不服提起訴訟。
裁判結果
晉城市中級人民法院一審認為，被訴行政行為認定事實證據不足，故判決：撤銷黎城縣人民政府作出的《關於西仵鄉東水洋村張某宅基地審批存在問題的處理決定》。
黎城縣人民政府不服一審判決提起上訴，山西省高級人民法院二審認為：《中華人民共和國行政訴訟法》第八十七條規定：“人民法院審理上訴案件，應當對原審人民法院的判決、裁定和被訴行政行為進行全面審查”，不受當事人上訴請求和事實理由的限制。據此，本案需要審查的問題主要有四個方面：一是張某在申請宅基地時是否存在隱瞞真相騙取批准的問題；二是黎城縣檢察機關的調查詢問筆錄能否作為認定被訴行政行為合法的依據；三是被訴行政行為認定黎城縣人民政府為張某辦理宅基地審批違反法定程序證據是否充分；四是被訴行政行為是否違反正當程序基本原則。
關於第一個問題，根據國土資源部《關於加強農村宅基地管理的意見》（國土資發【2004】234號）的規定，
申請宅基地使用證一般需遵循以下程序：1、申請人向所在村委會提出申請；2、村委召開村民會議或村民代表大會討論後張榜公佈；3、公佈期滿無異議的，報鄉鎮審核；4、報縣（市）審核；5、頒發權屬證書。在審批過程中，鄉鎮國土資源所要做到“三到場”，即：受理宅基地申請後，要到實地審查申請人是否符合條件、擬用地是否符合規劃等；宅基地經依法批准後，要到實地丈量批放宅基地；村民住宅建成後，要實地檢查是否按照批准的面積和要求使用土地。可見，申請人提出申請是啟動頒證程序的第一步。一般來說，只要申請人自認為符合發證條件就可以提出申請，至於實質上是否符合申請條件和頒證條件，尚需相關部門依法審核後作出認定並對符合條件的申請人依法登記發證。本案中，張某在申請審批宅基地時，已經年滿十八週歲，其自認為符合審批宅基地的法定條件，便以自己的名義申請宅基地並填寫了審批表，在客觀上並沒有採取任何刻意隱瞞原有建設用地面積騙取批准的行為。此外，張某出生於1983年3月23日，其申請建房審批的時間為2005年，申請宅基地審批的時間為2006年，兩次申請填報的年齡分別為23歲和24歲，符合民間以虛歲確認年齡的風俗習慣，不存在虛報年齡騙取批准的問題。 因此，被訴決定認定張某在申請宅基地審批時採取隱瞞和欺騙手段，證據並不充分。需要說明的是，根據土地管理法的有關規定以及黎城縣審批宅基地的實際情況，農村村民一戶只能擁有一處宅基地，且面積一般不得超過200平方米。本案中，張某在審批宅基地時，其家庭已擁有兩塊面積合計為874.9平方米的宅基地，客觀上已不具備審批宅基地的實質條件。然而對張某提出的申請，村委、鄉鎮人民政府、土地管理部門及黎城縣人民政府對此均未盡到合理、審慎的審查義務，未能發現張某父親名下已有兩處宅基地且面積已超標這一明顯的事實，從而導致錯誤登記和發證。黎城縣人民政府應對此承擔法律後果，採取適當補救措施彌補因此造成的不利後果，以維護國家土地管理秩序的有序性、合理性和宅基地審批的嚴肅性、統一性。
關於第二個問題，檢察機關在辦理刑事案件過程中收集的證據，行政機關在行政執法中是否可以作為證據採信，應當視不同情況區別對待。對於物證、書證、視聽資料、電子數據等證據材料，在性質上屬於實物證據，具有很強的客觀性、穩定性，證據信息在短時間內很難改變，只要依法取得，一般就可以直接在行政程序中作為證據使用。而對於證人證言、被害人陳述、犯罪嫌疑人或被告人供述和辯解這一類調查筆錄，特別是對證人所作的詢問筆錄等，在性質上屬於言詞證據，在獲取時難以排除提取人的主觀因素，不同機關、不同人提取可能會出現不同的內容，具有相當的不確定性。所以，此類證據只要有條件重新提取的，原則上應當重新提取後才可以使用，或者有權機關的生效刑事法律文書已經確認其為合法有效的證據，此時可以直接作為有效證據使用。本案中，被訴行政行為所依據的黎城縣檢察機關的調查筆錄，系檢察機關在辦理刑事案件過程中對證人和相關人員所作的調查筆錄，這些證據在刑事程序中尚未經有權機關的生效法律文書對其真實性、合法性進行確認，不能直接在行政程序中採用，而應按照法定程序對證人重新調查詢問並製作筆錄，即進行證據轉換後，才能據此作出行政行為 。黎城縣人民政府直接依據此類證據作出被訴行政行為，缺乏法律依據。原審法院對此證據不予採信並無不當。上訴人認為黎城縣檢察機關的調查筆錄可以作為認定被訴行政行為合法依據的上訴理由不能成立。
關於第三個問題，2005年1月，張某填寫了200508006號《農村居民建房用地審批表》，經村民代表、村委主任、國土中心所、鄉鎮政府、耕保股、國土資源局、縣領導簽字或蓋章確認。2006年5月，《宅基地使用證存根》顯示：戶主、丈量員、製圖員、村長、鄉鎮負責人分別簽字並加蓋黎城縣西仵鄉東水洋村民委員會、黎城縣西仵鄉土地管理部門公章。由此可知，張某的宅基地審批符合法定形式要件。被訴決定之所以認定“2005年申請審批宅基地沒有經過支、村委研究張榜公佈，違反法定程序”、“在宅基地審批過程中，沒有經鄉（鎮）實地丈量批放，違反法定程序”，其主要依據是檢察機關對村委幹部及相關人員所作的調查筆錄的內容，而如前所述，調查筆錄因不符合證據採信標準，不能作為行政機關認定事實的有效依據，故上述認定因缺乏證據支持而不能成立。其次，上述程序問題即便屬實，也是因村委和土地管理部門履行職責不到位所致，與行政相對人無關 。黎城縣人民政府以該程序違法為由註銷張某宅基地登記行為，且未採取任何補救措施，顯然沒有考慮無過錯行政相對人的合法權益保障問題，不符合合理行政的基本原則。
關於第四個問題，按照正當程序的基本要求，行政機關在作出對行政管理相對人、利害關係人不利的行政決定之前，應當告知其事實、理由和依據並給予陳述和申辯的機會。被訴決定剝奪了張某的宅基地使用權，對其重大財產權益產生不利影響，黎城縣人民政府既未事先告知張某，也未給予其陳述和申辯的機會，而是徑行註銷其土地使用權證，程序明顯不當 。因此，被訴決定顯然不符合正當程序的基本要求。
綜上，被訴行政行為認定事實不清、證據不足，且違反正當程序原則，原審判決撤銷該行政行為是正確的。黎城縣人民政府提出的上訴理由均不能成立。同時，鑑於涉訴登記行為在實體上違反了“一戶一宅”的基本原則和山西省農村宅基地面積標準的規定，黎城縣人民政府在本判決生效後應當重新作出處理決定。在處理過程中，適當考慮無過錯或無主要過錯的當事人的信賴利益保護問題，不能因行政機關的過錯而讓當事人承擔因行政行為錯誤產生的全部不利後果。依據《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項之規定，判決：一、維持山西省晉城市中級人民法院於2017年6月7日作出的（2017）晉05行初19號行政判決；二、黎城縣人民政府在本判決生效後重新作出行政行為。
閱讀更多 劉光明律師 的文章
