基本養老保險的全國統籌又是一項艱難的工程，難以一蹴而就。
□陳秉正
社會基本養老保險是政府為勞動者建立的一項基本社會保障制度。自改革開放以來，我國以非常快的速度，建立了不同層次的社會基本養老保險制度，包括企業職工基本養老保險、城鄉居民基本養老保險、機關事業單位職工基本養老保險等，2018年年底，參加各類養老保險的人數已經達到94293萬人。可以說，從1997年我們建立統一的企業職工基本養老保險制度開始，中國政府用了20多年的時間，建成了世界上規模最大、涉及人數最多的社會養老保險制度，這項制度已經在保障退休人員的經濟收入、促進經濟改革和發展方面，發揮了巨大作用。
但是，由於中國經濟改革和社會保險制度發展的階段性特點，特別是中國經濟和社會發展在區域之間、城鄉之間的極大不平衡，導致我國的社會基本養老保險出現了“碎片化”現象。
首先是不同層次保險制度呈現的“碎片化”，即企業職工基本養老保險、機關事業單位職工基本養老保險、城鄉居民基本養老保險並存，這些制度在繳費標準、給付待遇、財政補貼、經辦管理等方面存在巨大差異。例如，2018年城鎮職工基本養老保險參保人數41902萬，佔參保人員的44.4%，其中退休人員11798萬人，人均領取養老金約4萬元/年；城鄉居民基本養老保險參保人數52392萬人，佔比55.6%，其中領取待遇人數15898萬人，人均約1800元/年。由此可見，城鎮職工和城鄉居民在可以享有的政府提供的退休養老保障方面，存在巨大差距。
其次是同一養老保險制度內的“碎片化”，主要體現在企業職工基本養老保險方面。企業職工基本養老保險是建立最早、制度相對比較完善、保障程度最高的保險計劃。在20多年的發展中，儘管取得了舉世矚目的成就，但也一直存在著不少難以解決的頑疾，統籌層次不高就是其中一個。統籌層次不高帶來的弊端很多，這方面國內已經有了很多相關研究。主要包括：繳費標準不統一，造成企業負擔不均等；待遇標準不統一，造成對退休職工的不公平；資金管理不統一，造成養老保險基金使用效率低下甚至被挪用；業務管理不統一，造成職工養老保險轉移接續困難，影響了勞動力在全國範圍的合理流動。
對普通勞動者來說，統籌層次不高的直接影響就是：退休後養老金的領取標準會出現巨大差距，即使在同一省內，不同地區退休職工的收入也會出現較大差異。以廣東省為例，2018年廣州的城鎮非私營企業職工的月平均收入是9320元，相當於最低揭陽市的4571元的兩倍多。也就是說，如果兩個分別處於廣州和揭陽的職工，如果他們的工資收入屬於當地平均水平，繳費年限相同，但廣州職工退休後的基礎養老金相當於揭陽職工的兩倍多。如果一個原來在廣州工作的職工，退休後回到揭陽，按當地標準領取養老金，基礎養老金也大約只相當於在廣州領取的75%左右。
養老保險統籌層次低的問題一開始就引起了黨和政府的高度重視。早在1987年我國開始進行社會基本養老保險試點時，當時的國家發改委、勞動人事部就提出“全國大多數市、縣實行退休費用社會統籌，有條件的地方也可以進行全省統籌的試點”。之後，提高養老保險統籌層次的要求屢屢出現在黨和政府的有關文件和報告中，推進養老保險全國統籌已經打成了一場曠日持久的攻堅戰。在大多數省份，企業職工基本養老保險仍然保留在縣市級統籌。養老保險難以提高統籌層次的原因是多方面的，而最根本原因是我國經濟和社會發展客觀上存在的巨大地區差距，另外也存在部分地方政府出於地方利益的考慮，不願提高統籌層次等原因。
自黨的十九大提出“完善城鎮職工基本養老保險和城鄉居民基本養老保險制度，儘快實現養老保險全國統籌”之後，我國政府明顯加強了推進養老保險全國統籌工作的力度。2018年6月，人力資源和社會保障部副部長遊鈞在國務院政策例行吹風會上表示，我國將在2020年全面實現省級統籌，為養老保險全國統籌打好基礎。可以看出，我國政府將養老保險由縣市統籌到省級統籌、再到全國統籌的思路。2018年7月，開始正式實施企業職工基本養老保險基金的中央調劑制度，作為實現全國統籌的第一步。在2019年政府工作報告中，又進一步提出加快推進養老保險省級統籌改革，為實現養老金的全國統籌創造條件。2019年12月的中央經濟工作會議再次提出，要加快推進養老保險的全國統籌。由此可以看出，基本養老保險實現全國統籌，已經成為我國社會養老保險改革的既定方向，改革的路徑將是先實現省級統籌，再推進全國統籌。
在我看來，基本養老保險實現全國統籌存在諸多好處：有利於解決勞動者退休待遇的公平性問題；有利於勞動者的跨地區流動；有利於提高養老基金的規模和投資能力，增強基金的抗風險能力；有利於解決目前省際之間養老保險基金負擔嚴重不平衡的問題。但我以為，基本養老保險的全國統籌又是一項艱難的工程，難以一蹴而就。
隨著經濟發展水平的提高，我國開始實現基本養老保險全國統籌的條件已經日趨成熟，但仍然有很長的路要走，其根本原因還是在於區域經濟、城鄉經濟發展的巨大不平衡。政策和改革方案的制定者需要進一步研究明確實現基本養老保險全國統籌的主要目標是什麼？我說的是目標，不是標準。目標就是我們推行這樣一項社會保險制度的重要改革，到底能給廣大勞動者特別是退休職工帶來什麼實在的好處？實現這些好處的社會代價是什麼？我們仍然需要研究：實現全國統籌的基本條件是否完全具備了，何時可以具備，實現的路徑是什麼？我的看法是，先從推進城鎮職工基本養老保險省級統籌開始，在實現省級統籌後，再適度漸進式地推向全國統籌。至於所有國民基本養老保險的全國統籌，恐怕需要更長的時間和耐心。
（作者系清華大學經管學院中國保險與風險管理研究中心主任）
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