重大突發公共衛生事件中，慈善組織的變與不變
文 | 金錦萍
作者：金錦萍，北京大學非營利法研究中心主任
導 讀：
在重大突發公共衛生事件的應急狀態下，慈善組織應該如何作為？與常態相比，需要有哪些變化？北京大學非營利法研究中心主任金錦萍認為，這是慈善組織參與當前新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控過程中，應該思考並釐清的最重要的問題。
圍繞這個問題，金錦萍特別撰文，從慈善組織的使命、當前慈善組織參與疫情抗擊的表現、突發公共衛生事件的特殊性、如何理解民政部在事件中的捐贈歸集政策、慈善組織在應急狀態下的特殊性、面臨重大考驗的紅會與慈善會、做理性捐贈人等多個方面，對慈善組織參與重大突發公共衛生事件應急時的變與不變，進行了深度分析。
為了引發進一步的思考和討論，愛德基金會傳一慈善文化基金特刊發之。在文中，金錦萍強調，在參與重大突發公共衛生事件的應對中，慈善組織因其使命使然，不可缺位，但必須意識到其與常態的差異，不能套用常態下的相關工作機制，而應該及時學習和掌握突發公共衛生事件應對的相關知識，適時調整相關理念、策略與方法。
新型冠狀病毒感染的肺炎疫情，牽動人心，各省政府先後啟動重大突發公共衛生事件一級響應機制。上至中央，下至民眾，均全力以赴，希望儘快扭轉局面，轉危為安。
與此同時，不少慈善組織也紛紛行動起來，參與到疫情防控這場看不見硝煙的戰鬥中去，從募集資金和物資，到動員和招募志願者，從關注和支持一線醫護人員，到深入社區開展疫情防控宣傳和心理關懷……不一而足，展現了巨大的熱情、擔當和組織力。
但是，這個過程中，一些問題也暴露了出來。其中，我認為最要緊的是，無論是政府部門，還是慈善組織，都還沒有能夠充分釐清一個關鍵問題，即：在重大突發公共衛生事件的應急狀態下，慈善組織應該如何作為？與常態相比，需要有哪些變化？
如果不釐清這一問題，會導致政府部門朝令夕改，慈善組織進退失據，公眾輿論難論是非，愛心群眾無所適從。
01
慈善組織參與抗擊疫情，
乃使命使然，價值所在
《中華人民共和國慈善法》（以下簡稱《慈善法》）第三條第三項規定：自然人、法人和其他組織以捐贈財產或者提供服務等方式，自願開展的“救助自然災害、事故災難和公共衛生事件等突發事件所造成的損害”的公益活動，屬於慈善活動。目前新型冠狀病毒感染的肺炎疫情屬於重大突發公共衛生事件，故而，慈善組織圍繞疫情防控所展開的各項公益活動屬於法定的慈善活動範疇。
因此，宗旨或者業務範圍中包含上述內容的慈善組織當責無旁貸，及時評估本組織的執行能力和在此公共衛生事件應急中的角色和定位，並作出是否應對以及如何應對的決策。此事項屬於比較重大或者重大事項，故建議召開臨時理事會來作出決策；秘書處緊急響應前未來得及召開理事會的，也應該在合理期限內通過一定方式讓理事會成員及時獲得和跟進相關信息。
而宗旨和業務範圍中不包含此項內容的慈善組織受到“目的限制”規則的約束，但是也並非無用武之地。例如，可以做好分內之事，並盡力在其所在的社區內擔負起一個組織體的功能。
至於是否可以其非限定性資產向相關慈善組織作出捐贈，雖然目前法律並無禁止性規定，但是我以為，即便屬於非限定資產，也應受到慈善組織宗旨與業務範圍的限制，不宜貿然作出捐贈決定，除非該慈善組織宗旨和業務範圍中有比較籠統或者兜底的條款，指向寬泛意義上的慈善活動。
【小結】 慈善組織是社會中以慈善為志業的組織體，擔負著“啟迪心靈、保有希望、維護安全和追求正義”的使命，在面對如此重大的突發公共衛生事件時，及時回應，是其使命使然，也是其價值體現。但是，此時依然受到“目的限制”規則的限制。
02
慈善組織目前的表現譭譽參半
自從各地啟動應急響應機制以來，慈善組織的表現可圈可點。慈善組織參與疫情抗擊的行動途徑多元、方式多樣，大致可以分為資源動員（例如募集資金和物資、動員和招募志願者等）、資源對接（包括資金、物資、人員等的對接）和項目實施（包括但是不限於患者及其家屬的心理支持、社區疫情防控宣傳、志願者培訓、醫護人員支持和撫卹、醫學研究和公共衛生政策研究、其他後勤保障等等）。
其中，慈善組織在組織捐款捐物方面的表現尤為突出。據中國慈善聯合會的不完全統計，截至1月30日24時，我國支持此次疫情防控的慈善捐贈已達101.38億元。其中，大額捐贈680筆，共計92.28億元(未包含部分物資捐贈的折算價值)；公開募捐項目約200餘個，共吸引了一千多萬人次的社會公眾捐贈，籌集資金超過9.10億元。
但是，在慈善組織的行動中，有些問題也隨之凸顯出來。
例如，當有些慈善組織看到前線急需醫療物資時，積極為此開展募捐活動，其後卻發現找不到貨源，甚至出現了有基金會募集到資金卻無法實施而被退回的情形。
再如，政府部門發文（參見武漢新型冠狀病毒肺炎防控指揮部1月23日發佈的《關於接收防治新型冠狀病毒感染的肺炎捐贈的公告（第4號）》和湖北省新型冠狀病毒感染的肺炎防控指揮部通告1月26日發佈的通告）明確接受捐贈的急需物資包括醫用防護服、N95口罩、醫用（外科）口罩、正壓隔離服、防護面罩、護目鏡、消毒液等，同時指定湖北省紅十字會、湖北省慈善總會、湖北省青少年發展基金會、武漢市慈善總會、武漢市紅十字會接收上述物資捐贈，並明確除定向捐贈外，捐贈的款物原則上服從湖北省、武漢市等地新型冠狀病毒感染的肺炎防控指揮部的統一調配。此後，民政部發文對於上述政策予以重申。
於是，大量資金和物資短期內迅速向上述機構聚集。隨之而來的，是公眾對這些機構物資發放不及時、捐贈信息更新不及時、對於關聯交易審查不嚴、物資調配和分派不夠合理等的質疑，負面輿情湧現。
短期內面對如此龐大的物資和資金彙集，對任何一個慈善組織都是挑戰。但是，公眾對於慈善領域出現錯誤甚至貪腐現象的容忍度是極低的，遠遠低於對商業領域中招搖撞騙行為的容忍度。而這次情況更為特殊。事實上，我們必須面對的一個現實就是：在突發公共衛生事件應對中，慈善組織必須意識到其與常態的差異，並適時調整理念、策略與方法。
03
與常態相比，
突發公共衛生事件具有哪些特殊性？
進入高風險社會以來，政府管理公共事務的複雜性陡增，這對政府的應急能力建設也提出了更高要求。重大公共衛生事件一旦發生，定將影響正常社會秩序，引發社會系統紊亂，擾亂民眾生活和工作秩序，給社會造成重大損失。
因此，為了儘快恢復社會秩序，將社會損失降到最低，需要通過立法來明確突發公共衛生事件中的政府責任和角色，賦予其特殊處置的權力，來調配有限的公共資源。從我國的《突發事件應對法》《突發公共衛生應對條例》《自然災害救助條例》《傳染病防治條例》等法律法規中，均可窺見這一立法目的。也就是說，與常態相比，公共衛生事件發生、政府啟動應急響應之後，政府的權力也會發生一定變化。隨之，慈善組織的功能和角色也應有所調整。
一方面，政府負有保障應急物資的責任。
《突發事件應對法》第四十九條第五項規定，公共衛生事件發生後，履行統一領導職責的人民政府可以啟用本級人民政府設置的財政預備費和儲備的應急救援物資，必要時調用其他急需物資、設備、設施、工具。
《突發公共衛生事件應急條例》第三十二條規定，突發事件發生後，國務院有關部門和縣級以上地方人民政府及其有關部門，應當保證突發事件應急處理所需的醫療救護設備、救治藥品、醫療器械等物資的生產、供應;鐵路、交通、民用航空行政主管部門應當保證及時運送。
相關法律法規甚至還賦予政府以徵用私有財產的權力。《突發事件應對法》第十二條規定，有關人民政府及其部門為應對突發事件，可以徵用單位和個人的財產；被徵用的財產在使用完畢或者突發事件應急處置工作結束後，應當及時返還；財產被徵用或者徵用後毀損、滅失的，應當給予補償。
另一方面，政府鼓勵民間捐贈。
《突發事件應對法》第三十四條規定，國家鼓勵公民、法人和其他組織為人民政府應對突發事件工作提供物資、資金、技術支持和捐贈。
《自然災害救助條例》（該法附則規定發生公共衛生事件，需要由縣級以上人民政府民政部門開展生活救助的，參照適用這一條例）規定，紅十字會、慈善會和公募基金會等社會組織，依法協助人民政府開展自然災害救助工作，同時國家鼓勵和引導單位和個人參與自然災害救助捐贈、志願服務等活動。
更有意味的是，《自然災害救助條例》第二十四條明確規定，定向捐贈的款物，應當按照捐贈人的意願使用。政府部門接受的捐贈人無指定意向的款物，由縣級以上人民政府民政部門統籌安排用於自然災害救助；社會組織接受的捐贈人無指定意向的款物，由社會組織按照有關規定用於自然災害救助。
這條將政府部門所接受的捐贈與社會組織所接受的捐贈進行了區分，並明確肯定和尊重社會組織對於其所募集的資金所享有的所有權。當然，需要明確的是，原先重大災害發生之後，是由民政部門設立統一救災賬號接受社會捐贈，但是，2010年玉樹地震之後，為了保證社會捐贈的公開、透明和效率，民政部門不再接收和轉送社會捐贈，充分調動社會組織來發揮作用。機構改革之後，這一職能也轉移至應急管理部門。
於是，問題再次凸顯：這兩方面的規定該如何協調呢？
04
如何理解民政部的捐贈歸集政策？
（一）注意區分應急物資調集與公益捐贈
由此可見，政府要求將應急物資調集進行統籌管理安排，是有法律依據和合理性的。在歷次重大災害發生時，我們都深有感觸：如果不進行資源（尤其是應急物資）的合理配置，勢必導致“旱澇不均”，不利於抗災救災或者疫情防控的整體佈局；因傳染病而導致的公共衛生事件中，更得強調應急物資的統籌安排問題，因為事關公平和生命倫理。
但是，這並不意味著所有捐贈都要“統一歸集”到特定幾個組織。換而言之，如果社會捐贈（包括海外捐贈中）涉及到應急物資的，政府在統籌安排時，可以根據實際情況進行調集和分配，甚至進行徵用；但是，如果捐贈的款項並非購買應急物資，例如捐贈的款項是為了用於疫情發生地的特殊困難群體的救助、社區疫情防治的宣傳、醫護人員的支持和資助、因病致貧因病返貧人員的扶貧、醫療科研（例如疫苗研製）、公共衛生政策研究等，那麼顯然不在政府部門調集和徵用之列。要求將捐贈中未涉及到應急物資的部分也統一“歸集”到特定慈善組織或者機構的做法，缺乏明確的法律依據。
事實上，類似的事情在十年前也曾引發過爭議。2010年“玉樹地震”之後，政府部門也曾經要求十幾家已經開展資金募集的基金會，將善款統一歸集到指定的渠道，但是，後來及時糾正，保護了民間慈善的積極性。
（二）如何協調政府救助與民間慈善的之間的關係？
我國曆史上自然災害頻發，自進入21世紀以來，公共衛生事件所引發的突發應急狀態也不鮮見。為應對頻發的突發公共事件，建國以來，中國就確立了政府主導、社會參與的工作指導思想。這不僅可以發揮政府的優勢，同時也可以激發社會力量的活力，推動救災和應急應對方式的創新，提高災後重建和疫後恢復的效率與效果。事實上，政府與民間合力也是世界各國普遍採取的應急管理模式。
所以，更為理想的策略應是：
其一，為了慈善資源的合理配置，建立完善政府與慈善組織協商溝通機制。儘快搭建信息平臺，堅持政府主導、社會參與的方針，明確政府救助與慈善組織慈善活動的邊界，鼓勵慈善組織協助政府開展疫情防控工作。
其二，為了捐贈資金的規範使用、安全和透明度，要求接受社會捐贈的慈善組織嚴格遵守《慈善法》及其配套制度的規定。包括但不限於妥善使用捐贈款物，及時披露募捐與款物管理使用的相關信息；保障捐贈人和社會公眾的知情權和監督權；發揮大眾媒體的公共監督功能；要求專業審計機構的及時介入；強化行業自律功能；若有違法情形發生，動用司法力量追究相關主體的法律責任，嚴懲不貸。
（三）民政部文件的合理解釋
基於上述理由，對於民政部在湖北省和武漢市肺炎防治指揮部通告（武漢市肺炎防治指揮部和湖北省肺炎防治指揮部分別於1月23日和26日發出通告）基礎上所頒發的文件（1月26日民政部發布《關於動員慈善力量依法有序參與新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作的公告》）可作出以下解釋：
首先，鑑於當前湖北省和武漢市的情況比較緊急嚴重，故要求慈善組織配合湖北省、武漢市等地新型冠狀病毒感染的肺炎防控指揮部的安排。這就意味著對於社會捐贈的應急物資，疫情防控指揮部有權進行調集和徵用，但是得遵循法定程序。這些應急物資由肺炎防控指揮部統籌使用，包括制定或者授權其他組織制定具體分配方案和分配方式。
其次，慈善組織為湖北省武漢市疫情防控工作募集的款物，由湖北省紅十字會、湖北省慈善總會、湖北省青少年發展基金會、武漢市慈善總會、武漢市紅十字會接收。若為非定向捐贈，則需服從湖北省、武漢市等地新型冠狀病毒感染的肺炎防控指揮部的統一調配；若為定向捐贈，則還是應該尊重捐贈人意願。
再次，慈善組織為湖北省武漢市所募集的、用於疫情防控工作之外的其他慈善活動募集的款物，不在統一歸集範圍之內。
第四，對於為武漢市之外的其他地區的疫情防控工作而募集的款物，也不在歸集範圍之內。當然從邏輯上來說，各地的肺炎防控指揮部也享有在應急狀態下調集和徵用應急物資的權力。
05
慈善組織在應急狀態下的特殊性
（一）應急物資方面，聽從政府調集
應急物資無疑至關重要。緊急狀態下，市場機制無疑失靈（供需失衡和哄搶囤貨勢必導致價格上漲等問題）；此外，志願機制因缺乏全局信息，會導致資源配置不合理。所以，由政府根據實際需求、遵循公平原則來統籌調集和分配，實乃事急從權。但是：
其一，肺炎防控指揮部應該明確應急物資的範圍和種類。目前湖北省肺炎防控指揮部通告中明確的急需物資包括：醫用防護服、N95口罩、醫用（外科）口罩、正壓隔離衣、防護面罩、護目鏡、消毒液等。武漢市肺炎防治指揮部通告中明確的急需物資為：醫用設備、醫療設備、試劑、藥品、防護設備、消洗設備、耗材(其中口罩需求量較大)等。
其二，肺炎防控指揮部在明確接受捐贈渠道的同時，還需要明確物資協調發放機制，制定或者授權其他組織制定具體的物資分配方案和方式，確保物資及時發放到疫情防控一線。
（二）疫情防控具有特殊性，慈善組織需理性專業參與
儘管我國慈善組織在以往抗災救災中已經積累了不少經驗教訓，但是廣泛參與此等規模的突發公共衛生事件尚屬首次。與地震、洪澇等自然災害不同的是，疫情防控中，病毒是無形的存在，且具有強傳染性，僅僅依靠情懷和人海戰術註定無法取得預期效果，甚至事與願違。
所以，參與抗疫首先需要具備專業知識。慈善組織既要懂得如何培訓自己的員工和志願者做好防護，也要為他們提供必要的防護用品。這既是對於他們及其家人負責，也是對社會和公眾負責。
其次，術業有專攻。不同慈善組織宗旨和特長不同：有些長期活躍在公共衛生領域；有些擅長志願服務；有些旨在推動社區參與；有些在心理健康教育和服務方面頗有經驗；還有些善於開展募捐，動員社會資源……“因為專業，所以領先。”疫情當前，慈善組織還是要發揮自身之特長，對於自己不擅長的領域和項目，若有社會資源，也別貿然接受，而應幫助對接到其他慈善組織。
再次，需量力而行。慈善組織力量有限，且依賴志願機制，得懂得資源只有用在被需要之處方為資源，因此，要根據社會需求和執行能力來接受資源，否則力不從心必然導致執行不力，最終損及組織公信力，甚而殃及整個慈善行業的公信力。
最後，慈善組織得保持對於社會問題的敏感和敏銳。對於疫情所可能帶來的其他社會問題進行研究，及時研發創新公益項目，籌集長線資源，為後續工作做好準備。
（三）抗疫是場持久戰，慈善組織得有整體部署規劃
疫情防治是場持久戰，疫情的發生與傳播具有一定客觀規律。這決定了，慈善組織如果僅憑藉一時一己之勇，終究不可持續。換言之，慈善組織參與抗疫，得有整體規劃部署。
首先，慈善組織要懂得政府始終是疫情防控中的主導力量和首要責任主體。政府在資源動員和調配、信息彙集和分析、社會動員等方面具有得天獨厚的優勢。故慈善組織需要尋找政府未能或者尚未顧及的社會問題並及時補位，而不是僅憑熱情貿然投入。
其次，在資源動員、募集和使用方面，慈善組織得有計劃與規劃。當下屬於應急狀態，有效機制尚在構建之中，存在信息不對稱、程序相對滯後等問題，各種需求會有井噴之勢。故傾盡全力的權宜之計會因解決燃眉之急取得一時的良好效果；但是，等這一階段慢慢過渡到常規狀態，機制、人員和物資逐步到位後，慈善組織得重新評估社會需求，並做出有效調整：及時放棄政府已經覆蓋的內容，尋找新的用武之地。
再次，轉入常規狀態的疫情防控，拼的是專業、規範與耐力。此時慈善組織應積極搭建平臺，研發長期性公益項目，持續關注和支持醫護人員，反思問題成因，致力於社會倡導和推動政策創新等工作。
無論處在哪個階段，慈善組織之間都應加強信息共享，互通有無，避免資源利用上嚴重的“旱澇不均”。同時，如果條件允許，應搭建聯合平臺和構建聯合機制，更大程度提高資源的科學配置和利用價值。
（四）如何理解“尊重捐贈人意願”？
對於定向捐贈，慈善組織一貫的原則是“尊重捐贈人意願”。但是，在確定捐贈人意願時，依然要遵循合法合規的原則。具體而言，符合“公益性”原則，即要求捐贈人在指定受益人時，依然不能指定與其有特定利害關係的主體成為受益人。尤其是對於與慈善組織或者受益人之間存在關聯交易的主要捐贈人，應該注意按照法定程序進行，確保不損害公共利益和慈善組織的利益。
同時，需要明確的是，捐贈人意願無法作為違抗肺炎防控指揮部的應急物資調集和徵收行為的依據。
【小結】慈善組織不可缺位，尤其是在如此重大的社會問題面前。但是，不能套用常態下的相關工作機制，需要及時學習和掌握突發事件應對的相關知識。
06
面臨重大考驗的紅會與慈善會
當下，湖北省和武漢市的紅會和慈善會面臨著前所未有的挑戰和考驗。如前所述，在肺炎防控指揮部的授權之下，大量資金和物資向它們聚集。一方面，它們工作壓力陡增，人力資源不足，工作機制亟待捋順，導致出現了物資發放不夠及時、捐贈信息更新不夠及時、對於關聯交易審查疏漏以及物資的調配和分派不夠合理等問題或者隱患；另一方面，紅會和慈善會面臨著社會信任危機所帶來的各種負面輿情事件，公信力成為公眾最為關切的焦點。
在這種情況下，地方紅會和慈善會得懂得歸集政策的意義所在：不是權力壟斷，而是讓資源配置更為合理公平。
從某種意義上來說，前述被指定的五家機構已經被肺炎防控指揮部徵用，專門用於接收、存放和發放社會捐贈的疫情防控急需物資。所以，這些機構的工作思路應該有所轉變：
首先，需要釐清應急物資和其他捐贈的款物。對於受肺炎防控指揮部統籌的應急物資的分配，原則上應聽從肺炎防控指揮部的指令，或者獲得指揮部的明確授權，及時制定發放方案和明確發放方式。對於其他捐贈，則應按照原先社會捐贈的財產規則來處理。對於定向捐贈，在不違反肺炎防控指揮部指令和“公益性”原則的情況下，按照捐贈人意願及時進行撥付使用。
其次，針對人力資源不足的情況，可招募志願者參與。例如，可動員在救災和公共衛生事件應急中具有豐富經驗的其他慈善組織的員工積極參與。紅會和慈善會更應該擔負起搭建平臺的功能，做好政府部門、慈善組織、捐贈者和受益人之間的銜接。
再者，面對輿情需要真誠相待。其一，主動、準確、及時、全面、完整、動態地公開信息；其二，面對批評與質疑，及時回應，有則改之無則加勉；其三，去情緒化，儘管紅會和慈善會一線工作人員也滿負荷工作，但是別覺得委屈，既然接受重託，就得承受其重；其四，不試圖說服所有人，但是得相信世間自有公道，社會具有理性。
07
做獨立思考的理性捐贈人
在常態下生活久了，對於非常態的確需要適應過程。在面對如此重大的突發公共衛生事件時，我們都缺乏足夠的經驗與智慧（事實上，我們也不希望太有經驗）。政府、慈善組織、企業、社區基層組織、家庭和個人等等，無一例外，都面臨著挑戰、考驗和調整的迫切需要。
身處武漢（或者湖北）之外的人，生活和工作也正遭受著重大影響，只是程度可能稍微低一些，但是，大量的社會組織和個人依然想為此做點什麼。最近這些日子以來，我常常被身邊的人和朋友圈內的朋友感動著，因為有太多的人向我諮詢如何捐贈，有太多的人想成為志願者，而且我的周圍已經有好幾個志願者群體正在默默地做著事情，其中：有一個志願者群體收集醫院需求信息，募集對接醫療資源，為此徹夜不休；有一個志願者群體聚集一群專業醫護志願者進行新型肺炎居家隔離治療遠程諮詢；還有一個志願者群體專門探索構建社區防疫體系創新模式……甚至有不少人覺得如果不做點什麼就心有愧疚。
統計數據所呈現的捐贈數額也正彰顯著我們這個社會一直以來都存在著的那些愛與感動。但是，我們依然要選擇做理性的捐贈人。
在應急物資已經大量為政府調集和徵用的情況下，任何指定用於應急物資購買的款項，請直接捐贈到政府指定賬戶，由政府統一調撥使用。《公益捐贈法》規定在發生重大災害的情形下，政府可以直接接受捐贈，以前明確由民政部門來接受社會捐贈，但是玉樹地震之後，民政部門已經不再直接接收和轉送社會捐贈；機構改革之後，這一職能也已經轉移到應急管理部。
如果想資助慈善組織在疫情防控方面開展其他慈善活動的捐贈人，請智慧選擇接受捐贈的慈善組織，判斷好的公益項目，然後投出你的信任（是的，捐款就是一份沉甸甸的信任）。
對於紅會和慈善會，與其在外圍質疑，不如走近、瞭解和支持。其實紅會和慈善會一線的工作人員和志願者，都如同你我一般，普通但是執著，也正盡心盡力地做著那些意義重大卻單調重複的事情：接聽電話、接受物資、徵集需求、登記造冊、搬運物資、發放物資、信息彙集、信息上傳……
我們可以批評、質疑，提出意見和建議，但是身為捐贈者，我們並不具有天然的道德優越感。有些謾罵和責難，讓這些工作人員和志願者在傾盡全力投入工作的同時，還遭受著不被人所理解的痛苦和委屈。我無意專門為紅會和慈善會辯護（儘管我特別想專門撰文來談談這個問題），我只是覺得疫情當前，建設性意見更為重要。
最後，以世界衛生組織最近聲明中的結語來結束我的論述吧：
此時此刻，我們不該恐懼，而應尊重事實；
此時此刻，我們不該傳播謠言，而應尊重科學；
此時此刻，我們不該彼此排斥，而應彼此團結。
其實，坦白地說，我們只能風雨同舟，因為這個時代和這個世界，不管你愛還是不愛，我們都身在其中。
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