中國古代皇帝下達的命令是國家最高命令，它傳達的雖然是皇帝的意思，但通常情況下，文書的內容都是由專門的文官來撰寫的。每一朝都有專門的官員負責草擬詔文再由皇帝審閱。東漢時，有尚書郎主司負責起草詔文。魏晉南北朝時期，中書有草擬詔文之權。唐宋時期有翰林學士和中書舍人分別掌管內外詔書起草。明代則有內閣大學士負責起草詔書。

由此可見，中國古代十分重視設立專員來起草詔書，這也是一項十分重要的政治制度。

一、戰國以前的詔書形式

早期君主發佈政令時主要由文官代擬，從現有的史料來看，春秋以前統治者下達命令的方式，具體有兩種方式：一是召來這人當面表達自己的意思，面對面發表講話；一是王派遣使者，

西周之時，周王發佈政令，主要也是用現場講話的辦法。周王現場發佈政令之時，史官會在旁記錄王言。《尚書》中記載的命和誥，以及各種事例都是由專職的史官一句不差的在旁記錄下來的，而“王曰”或“王若曰”，就是史官在記錄統治者的講話時所作的一種特殊標記，表示這時統治者已經開始講話，並且如實的記錄下來。

周代負責記載統治者語錄的史官是內史，也叫作冊，對於周王有極大的幫助，也可以協助治理國家。周王現場發佈的命令，性質同於法令，具有強制效力，需要不折不扣地執行。因此，勢必要將王言如實記錄於冊，以供稽查、核驗之用。以防皇帝下達的命令被忽略、歪曲、篡改、編造等等，而且還能使賞罰有所憑證。

春秋時期，文書的作用主要是用來發布、下達政令，但統治者主要還是依靠口頭方式來發布自己的命令。《左傳·哀公元年》：“吳之入楚也，使召陳懷公。懷公朝國人而問焉。”這是陳懷公下令於外朝。朝會佈政，應該還是用講話的方式，而不用文書。

諸侯君主有事於他國，會遣使“致命”，所謂“致命”，就是轉告其意。使者轉告君命，有兩種類型：一種是直接轉告君主語。春秋以前，王命主要依靠口頭方式來發布、下達，文字承擔的功能主要是記錄，而不是傳達。這一時期並不存在臣子為君王起文書草的現象。

二、設立文書行政機制

戰國時期確立了文書行政機制，所謂文書行政機制，是指依靠公文來傳遞政務信息的政務運行機制。這種機制只有在文字傳播和推廣到特定的歷史階段，才能確立。春秋之前，學在王官，只有史官和少數貴族掌握文字，這種歷史條件下，公文的大量出現和文書行政的確立是無從談起的。

商、周和春秋時期，各國都設有史官。史官的名稱在各朝代雖有不同，但他們的職責都是掌管記錄當時的政治大事、統治者的言論行為，以及保管這些記錄並在需要時提供這些記錄。這些記錄都是為供統治者辦事時參考，而不是為了向廣大群眾宣傳教育。

在當時所謂的著作物，但它的性質是屬於後世所說的檔案。劉先生將春秋之前的文書定性為檔案，應該是正本之論。這也就是說，從漢字推廣和傳播的情形來看，文書行政機制的確立和公文的大量出現，在春秋後期之後。

文書行政機制的確立最主要原因，離不開國家體制的發展。政府用公文來發布、傳遞政務信息，究其原因，有兩點是很重要的。第一點，公文能保持信息的一致性，不會因為層層下達而走樣。依靠口頭方式來傳遞信息就不具備這點優勢，口頭轉達的次數愈多，就容易出現越大的錯誤。

《後漢書·劉陶傳》載，黃巾起義爆發，“州郡忌諱，不欲聞之，但更相告語，莫肯公文”。州郡害怕留下文字證據若有不妥之處會受到中央政府的懲處，因此多用語言而不用文字來傳達政務信息。

三、從“記王言”到“代王言”的過渡

1、記王言制度的確立

自從文書行政機制確立之後，朝廷下達的命令都由文書來發布。不過，君主的命令文書未必是由人臣起草的。從現有史料來看，這一時期命書的形成過程應該是這樣：君主口授，近臣書寫於簡牘之上並

戰國時期，君主左右有御史一官，掌管文書之事。《戰國策·韓策一》曰：“張儀為秦連橫，說韓王曰：‘是故秦王使使臣獻書於大王御史。’”《戰國策·趙策二》載：“張儀為秦連橫，說趙王曰：‘敝邑秦王使臣敢獻書於大王御史。’”兩條史料說明，御史負責將文書轉呈給君主。不過，御史職責不止於此，他還負責書記錄君主之言。

戰國之時設有專官掌記君主之言，此官即御史。由於戰國御史還兼司文書的上達，可知其屬於行政官員，性質不同於隋唐之起居舍人，起居舍人實際上是史官。御史既為行政官員，其所記之言，應該就是君主的政令。其過程大約就是君主口授命令，御史書於簡牘，然後下達於有司。秦代詔令的形成過程與戰國相似，大約還是由皇帝口授，近臣書寫，然後發付有司，人臣草詔之制並未確立。

西漢制書以“制詔御史”起首，始於高祖，其後沿用為固定格式。為什麼要以“制詔御史”起首呢？一些學者認為原因有兩點：其一，詔令要由御史草擬；其二，詔令要由御史大夫頒下。說詔令由御史大夫下發，合乎情理。但說詔令由御史草擬，是成問題的。

試想，皇帝讓御史草擬詔令，則詔令之辭出自御史而不是皇帝，御史豈敢直接用“制詔御史”來引領自擬的詔令之辭？現在來看，高祖之時，御史的主要職責只是記王言，而不能代王言，只有高祖才可以親自編寫詔令的內容。高祖

2、人臣草詔制度的設立

西漢中期的詔令特點相較於初期有所變化。《文心雕龍》說：“文景以前，詔體浮雜；武帝崇儒，選言弘奧。”確實，漢武帝詔令力求古雅，遠離當時的口語。公孫弘任丞相時，曾上奏說：“臣謹案詔書律令下者，明天人分際，通古今之義。”

當時的“小吏”，能識字寫字，卻讀不懂武帝的詔令，為什麼？因為武帝詔令，喜歡引經典，用古語，要想讀懂，得有經學素養。“小吏”文化素養不高，自然難以完全理解武帝的詔令。

漢武帝時，御史和尚書，都還只是“刀筆吏”，詔令不會出自他們之手。武帝文化素養很高，有自作詔令的習慣。他每賜淮南王璽書，“常召司馬相如等視草”，表明璽書由他自擬。武帝詔令，要論文辭最講究者，莫過於封三王策，而策文正出自武帝之手。

西漢末期的褚少孫言及策文，說：“夫賢主所作，固非淺聞者所能知”；唐司馬貞根據當時的傳世文獻，指出：“三王策皆武帝手製。”都說明了這一點。由此類推，武帝詔令，大約還是以他自擬為主。不過，武帝好辭章，任用東方朔、枚皋、嚴助、吾丘壽王、司馬相如等文學之士為郎，這些詞臣常侍左右，可能也承擔著草擬部分詔令的職責。

東漢施行三公之制，制書的製作、頒下之權轉而歸於尚書。而人臣草詔之制完全確立，就是在東漢。到了漢安帝時期，已經完全確立人臣草詔制度。通常由尚書郎將詔令起草，皇帝不必自作詔令。一是制度確立，時間還不太久。

如果尚書郎“代王言”早已屬定製，選任其人之時，肯定會取才學之士，還不至於出現“轉相求請”、“辭多鄙固”的窘態。陳忠的上疏表明，草詔應是尚書郎的新增職責，他們對此還不熟悉，正在適應之中。因此，我們推斷，人臣草詔之制完全確立，可能是在章帝或和帝之時。

但是在東漢確立尚書郎代王言的制度之後，皇帝仍然會自作詔令。尤其是東漢末期，皇帝動輒自作詔令以任命官員。此類詔令稱為“尺一”，應該是皇帝臨時口授，由近臣寫就的，而且不經尚書檯就頒佈執行。自此人臣草詔制度就一直在歷朝歷代延續。

四、結語

從記王言到代王言經過千年的演變，制度也由不完善變得漸漸完善起來，這體現了中國古代制度史的變化過程，也使古代人民在制度的一次次變化中找尋到了適合自己發展的道路，給後世留下了恢弘的研究史料以及精神影響。

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