疫情倒逼社保“五險三金”整合
——建議將五險三金整合為三險一金
武漢科技大學金融證券研究所所長 董登新教授
（中國養老金融50人論壇核心成員）
近日，中國國際經濟交流中心副理事長黃奇帆針對疫情，提出“保企業”的四大對策，其中建議之一，就是他主張取消住房公積金制度。這一直觀而樸素的建議，雖為非專業人士觀點，但他卻正好擊中了我國社會保障制度的弊端和病痛，這也正是我們急需改革的地方。
眾所周知，我國共有8個繳費型社會保障制度，俗稱“五險三金”，即五個社會保險制度（養老、醫療、失業、工傷、生育），三個補充保障制度（住房公積金、企業年金、職業年金）。在這8個制度中，有7個是強制的，只有企業年金是自願的。這也是我國企業年金制度的最大尷尬！
在2015年社保降費前，五險三金“僱主繳費”總負擔在全球名列前茅。過高的名義繳費率，嚴重挫傷了企業參保繳費的積極性，它不僅加重了守法企業的勞工費用和經營成本，同時，它還誇大了不守法企業的實際繳費負擔。因為在過高的名義費率水平下，只有上市公司和國有企業能夠全員參保、足額繳費，而絕大數中小企業則無法做到全員參保、更無法做到及時足額繳費。由此可見，社保名義費率過高，不僅加大了企業繳費負擔，而且也嚴重影響了社保制度的有效性和可持續性。
近兩年來，中央一直將“穩就業”放在“六穩”之首。在穩就業、穩金融、穩外貿、穩外資、穩投資、穩預期中，穩就業不僅是“六穩”之首，也是民生之基。就業是天大的民生。保就業，就是保民生。
眾所周知，穩就業就是要穩企業。因為只有穩住了企業，才能穩住就業。為此，一方面，我們通過鼓勵大眾創業、萬眾創新，以創業帶動就業；另一方面，我們通過減稅降費，為企業減負，鼓勵企業擴大再生產、多吸納就業、不裁員，保住就業。
正是從企業減負的角度入手，社保降費直接撕開了社保改革的口子。2015年下半年，我國首輪社保降費拉開序幕。國務院從三個社保小險種（生育保險、工傷保險、失業保險）入手，率先開展社保降費試點，因為這三個小險種收支易於平衡，而且基金結餘穩定。為此，國務院對這三個小險種進行了多輪連續降費，截止今天，失業保險總費率已從3%降至1%以內，總降幅高達200%以上；生育保險費率也從1%降至0.5%以內，總降幅高達100%以上；工傷保險平均費率也從1%降至0.5%以內，總降幅也超過了100%。
然而，失業保險、生育保險和工傷保險只是三個小險種，費率水平本身不高，對企業來說，三者的總降費幅度並不大，加起來大約只有3個百分點。
相比之下，社會保險的重中之重是職工基本養老保險和職工基本醫療保險。降費前，職工基本養老保險僱主繳費高達20%，職工基本醫療保險僱主繳費最低為6%。這才是社會保險僱主繳費負擔的“重頭戲”，但由於這兩大保險的剛性支付及收支平衡壓力較大，因此，至今為止，職工基本醫療保險僱主費率未作統一降費安排，而職工基本養老保險僱主繳費則從20%降至目前的16%。也就是說，職工基本養老保險一個險種降費，就超過了生育保險、工傷保險、失業保險三個險種的合計降費，而且職工基本養老保險在降費後，僱主繳費仍高達16%，在世界範圍內仍屬偏高的繳費水平！
除此之外，企業年金僱主繳費上限從過去的8.33%降至8%；與此同時，住房公積金僱主繳費上限全國統一為12%（過去個別省份高達20%）；職業年金僱主費率確定為8%。
很顯然，社保降費只是撕開了社保改革的一個小口子，絕不是一降了之。從本質上看，我國社會保障制度不僅存在繳費負擔過重的問題，而且還存在制度公平與制度效率的問題，因此，我們必須抓住此次社保降費的難得歷史機遇，大刀闊斧地對現有社會保障資源進行制度整合與頂層設計改革。
目前我國現有的8個繳費型社會保障制度，仍存在諸多制度性漏洞與缺陷：
（1）從養老保障三支柱角度看，由於第一支柱（基本養老保險）繳費率與替代率過高，嚴重擠壓了第二、三支柱私人養老金（企業年金和個人養老金）的制度發展空間，結果導致三支柱養老保障體系的嚴重跛足和非均衡發展。
（2）從社會保險種類設計來看，世界上大多數國家的社會保險主要流行養老保險、醫療保險和失業保險三大險種，沒有必要單設生育保險和工傷保險。
（3）從補充保障（第二支柱）角度看，“三金”存在制度重複建設、制度不統一、覆蓋面窄、兩極分化多重疊加等現象。大家知道，企業年金和職業年金的主要功能是補充養老，而住房公積金則具有住房保障和補充養老的雙重功能，而且住房公積金和職業年金是強制實施的，而企業年金則是自願推行的。相應地，收入越高的人，三金待遇相當地高；收入越低的人，三金待遇相當地低下，大多數人甚至沒有享受資格，制度覆蓋面狹窄。這既是兩極分化的多重疊加，也是制度有效性和公平性上存在的嚴重問題。
（4）我國人口老齡化與過早退休同時並存，直接加重了子孫後代的養老繳費負擔。當西方國家將男女法定退休年齡統一延長至65歲以上之際，中國男女法定退休年齡仍固定不變，而且退休過早，其中，女特種工退休年齡為45歲，女工人50歲，女幹部55歲，男職工60歲。這一退休年齡是20世紀50年代初確立的，至今仍一絲不變。
（5）我國基本養老保險繳費年限僅為15年，大多數參保人繳費滿15年就中斷繳費或停止繳費，這嚴重偏離了繳費年限規定的基本精神。而全球大多數國家繳費年限都在20年以上，其中，美國全額養老金繳費年限為35年，而瑞士規定最短繳費年限超過40年。
（6）我國職工基本養老保險仍未實現全國統籌，甚至有的地區仍是縣市統籌，這將有損基本養老保險的互助共濟及規模效應，同時有損制度的公平與統一。
如此等等，其他問題我們就不一一列舉了。總之，2015年開始的社保降費，第一次撕開了我國社保改革的口子，這次疫情戰、保企業也考驗著我國社保改革的決心和勇氣。
我國現行的社會保障制度架構是20世紀90年代搭建起來的，它已運行了整整30年。實際上，早在2015年，我在國內第一次提出了將“五險三金”整合為“三險一金”的政策主張，並希望以此推動我國社會保障制度的第二輪改革高潮。
正是基於我國社會保障制度存在的上述問題，我首先提出了“三金合一”的政策主張。我認為，將住房公積金、企業年金和職業年金三個制度合併為一個制度，取名為“強制公積金”，簡稱“強積金”。三金合一，有利於消除兩極分化的多重疊加；低繳費有利於全員覆蓋；全員強制覆蓋，有利於社會公平，並能有效做實、做大、做強第二支柱的補充保養。
與此同時，我還提出了將五險整合為三險的政策主張。我認為，基本醫療保險、生育保險和工傷保險的最終支付對象均為醫院，因此，將生育保險和工傷保險兩個小險種併入醫保，有利於發揮基金的規模效應，節約行政管理成本，提高基金收支平衡能力。
將五險三金整合為三險一金，也就是將8個繳費制度整合為4個繳費制度，將8個條線管理部門簡化為4個條線管理部門，這不僅有利於制度的統一與公平，而且有利於降低行政管理成本，提高制度效率及可持續性。
此外，我還建議我國男女退休年齡應該統一至60歲。因為目前我國城鄉居民養老保險覆蓋了5億多參保人，而這部分人的退休年齡已經統一規定為男女60歲，而城鎮職工養老保險覆蓋的1億多女職工卻仍在執行早於60歲的退休標準：女特種工45歲、女工人50歲、女幹部55歲，這是不公平的。因此，為了制度的公平與統一，我建議應該將城鎮職工養老保險男女退休年齡也像城鄉居民養老保險一樣，統一為60歲。
最後，在實現養老保險全國統籌之際，我建議有必要將基本養老保險最短繳費年限提高至20年，然後，待時機成熟時，再提高至25年，作為終極目標。社保改革是一項系統工程，必須要有頂層設計、配套改革，決不能單兵突進。
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