序言：1814年12月，美國與英帝國簽署了一款和平條約《根特條約》，這款條約結束了1812年爆發的英美戰爭，該條約於1815年2月由美國參議院批准。和平的迴歸意味著海外貿易在多年中斷後得以重啟。貿易在1815年春季恢復，讓出口導向型的農產品生產商感到寬慰，主要出口作物（包括棉花、菸草和大米等）的價格隨著重新進入外國市場而快速上升。

與美國獨立戰爭之後出現過的情形類似，出口增幅趕不上進口更猛烈的回升。如下圖所示，出口在1815年—1816年迅速增長，但不及進口。1815年和1816年上半年的進口產品依然要繳納戰爭時期制定的高關稅，應稅進口產品的平均稅率在1815年高達約49%。這樣的關稅儘管是1804年關稅法案規定的兩倍，卻依舊不能阻擋市場壓抑已久的對英國製造品的巨大需求。

1790—1820年美國貿易量

1808年傑斐遜實施美國貿易禁運，使得美國新興產業貿易受到衝擊

<strong>貿易進口劇增讓美國政府收取到足夠的關稅，得以著手償還戰爭時期積累的債務。然而，美國國內的新興產業是從1808年美國總統托馬斯·傑斐遜實施貿易禁運、把外來競爭排斥出市場後才開始運轉和擴大的，進口恢復對它們來說是不受歡迎的衝擊。

低價格外國產品的大量湧入威脅到許多新興製造商的生存，對鐵器、棉花和羊毛產品的生產商造成的影響尤其具有破壞性。這些年輕而稚嫩的企業過於弱小，不足以抵抗迴歸正常貿易條件後的外國競爭對手的強大沖擊。伴隨著進口產品價格在1814—1816年下跌28%，許多較弱的美國企業破產或者關門，工業產量在1816年下跌了7%。

美國貿易船隻示意圖

<strong>英國製造商馬上受到指責，說它們通過"傾銷"蓄意打擊美國的新興產業。1816年4月，亨利·布魯厄姆在英國下議院發表的著名演講中提出：在首批出口中承受一些損失是非常值得的，其目的是用大量產品攪亂還在搖籃中的美國新興產業，它們是戰爭導致的不符合自然發展規律的產物。這一言論常被援引，以證明英國企業故意壓低價格摧毀美國的新興產業。但布魯厄姆其實是說，英國商人在1816年遭受的巨大虧損並非有意而為，而是在貿易重開後過於急迫地想在市場上出貨的結果。

當然每個人都清楚，一旦英美貿易重啟，許多新興製造商會遇到不小的困難。1815年2月向美國國會遞交和平條約時，詹姆斯·麥迪遜總統就要求國會考慮"對歐洲戰爭期間在美國各地廣泛興起並達到前所未有高度的製造業加以保護和促進的手段"。<strong>這成為國會在戰後面臨的關鍵議題之一。麥迪遜政府與國會都不希望看到美國新興產業因為外國競爭返回而毀滅。

1812年英美戰爭示意圖

1812年英美戰爭期間，美國的軍事弱勢令人尷尬地暴露無遺，愛國主義情緒高漲，促使國會的許多議員決心扶持新興製造商，並確保國家擺脫對外國供應的依賴，實現經濟獨立。當聯邦黨於戰後從國家政治中消失後，這一任務變得更加容易了，國會中不再有一個支持低關稅和開放貿易的有組織政黨。

<strong>由於戰時的高關稅按計劃將持續到1816年初，美國國會在1815年並未對此議題採取行動。麥迪遜總統在1815年12月給國會的年度報告中重申了自己長期以來的信念："把產業和資源的組織交給個人的頭腦判斷和利益動機去處理，不管理論上多麼合理，但與其他問題一樣，在這方面也存在一般規律之外的特殊情形。"例如美國要實施自由貿易政策，就必須能得到其他國家的互惠才可以。

此外，如果引入和發展製造企業，特別是其中較為複雜的類型，需要同時滿足非常多的條件，有的國家即使足夠先進，並且在某些方面非常適合發展製造業，但仍可能在很長時間內不能如願。所以，由於戰爭給美國製造業帶來了強大的推動力，就有充分理由認為，<strong>如果給予那些已經利益攸關的參與創業的國民適度保護，美國製造業不但能順利抵禦不時出現的外來競爭，還能成為國內財富和對外貿易的重要源泉。

美國財政部長亞歷山大·達拉斯畫像示意圖

1816年2月，美國財政部長建議實行關稅保護主義：對有能力抵禦外國競爭的產品實行高關稅，對最缺乏競爭能力的實行低關稅

<strong>1816年2月，美國財政部長亞歷山大·達拉斯應國會要求提交了一份報告，建議採用新的進口關稅稅則，實行關稅保護主義。

這是需要艱難權衡的行動，因為農業和商業群體的利益訴求與工業群體不同。農民和種植園主希望順利進入外國市場，以銷售其產品，併購買各種消費品。商人和航運業群體也能夠從出口和進口量的擴大中獲益。不過，面臨英國企業競爭壓力的國內製造商則希望儘可能限制進口。

達拉斯提到，自漢密爾頓的《關於製造業問題的報告》於1790年發表以來，美國政府一直很重視國內製造業團體的利益，但實現其目標的政策措施卻從未真正實行過。戰爭時期，美國基本上被完全切斷了外來的武器和戰爭物資、服裝及其他產品的供應。

美國財政部長亞歷山大·達拉斯畫像示意圖

達拉斯總結說，在貿易恢復後，"對製造業的保護成為有待決定的日常政策議題，這是由於過去的屈辱教訓，也由於如果坐視製造業凋零衰敗，在任何緊急情況下要恢復其運轉將越來越困難，還由於我們已經充分認識到國內製造業對政府的財富、實力和獨立的重要影響"。

接下來，達拉斯把美國製造業劃分為三種類型。第一種是"牢固而長久地"發展起來的製造業，如傢俱、帽子、鑄鐵件和火槍、窗戶玻璃、羽毛製品和紙張製造等；第二種是"新近或部分興起的，但在恰當經營下，可以發展到滿足所有需求範圍"的製造業，包括粗紡的棉織品和毛織品等、鍍金屬製品、鐵製品、啤酒和烈酒等；第三種是"國內很少培育，讓國家的整個需求，依賴外國供應來源"的產品，包括精紡的棉織品、麻織品、絲綢和毛織品、瓷器、其他玻璃製品等。

美國關稅示意圖

<strong>有意思的是，達拉斯建議的關稅與產業的要求相反：對有能力抵禦外國競爭的產品實行高關稅，對最缺乏競爭能力的實行低關稅。他建議對第一種類型的國內產量有保證的產品實行最高關稅率（35%），因為對這些較為發達的產業來說，實施較高的關稅"不會導致供應短缺，而僅靠國內製造商之間的競爭也足以保護消費者不需要支付過高價格"。

第三種類型的"很少培育"的產業（主要是奢侈品）則不完全需要保護，因為政府當前的政策旨在保護而非創建制造企業。對第二種類型的"新近或部分興起"的幼稚產業，達拉斯建議政府採用的進口關稅"應該使這些製造商與進口商在美國市場上以同等盈虧條件開展競爭"。給這些產品建議的關稅率較為適中，對棉紡織品為%，陶器和玻璃製品為30%，毛織品為28%，鐵製品為22%，麻織品為20%，等等。

達拉斯總結："人們推崇讓立法機構給他們提供方向恰當的扶持，在有限時期讓他們也享有第一種類型製造業已獲得的令人滿意的保護，儘管為了實現國家在製造業領域的獨立，總是需要某些縱容，但為此付出的犧牲既不能太大，也不能太久。今天的不便將由未來的收益充分彌補。"

美國國會示意圖

<strong>美國國會迅速採納了行政機構的建議。自建國以來，關稅議題的討論首次聚焦於保護國內產業免受外國競爭，而非增加財政收入。肯塔基州的亨利·克萊聲稱：關稅的設定應該著眼於給國家的農業、製造業和商業必要與恰當的保護和支持，財政收入只是附帶考慮，不應該對委員會決定該議案產生任何影響。

眾議院收到了大量利益群體的請願信，特別是要求提高關稅的製造商和催促降低關稅的商業團體，於是要求籌款委員會依照達拉斯的建議起草一部法案。南卡羅來納的威廉·朗茲提交了一部反映其南方傾向、削減了很多擬議關稅率的法案。

例如，紙張和羽毛製品的關稅從35%降至30%，棉紡織品的關稅從%降至25%（並計劃在1819年繼續降至20%），鐵製品的關稅從22%降至20%等等，未列舉產品的關稅率則維持15%不變。大多數爭論集中在少數關鍵產品上，尤其是鐵製品和食糖，棉紡織品也受到特別關注。

美國關稅示意圖

<strong>美國國會辯論暴露出了將在未來數十年持續碰撞的兩個對立派別：主張高關稅的中大西洋各州與主張低關稅的南方各州。在這一時點上，新英格蘭的態度並不統一，因為兼有商業和製造業利益的影響，但是當製造商在該地區成為更強勢的經濟力量之後，它將很快加入中大西洋各州，支持保護政策。

高關稅派別的領袖是亨利·克萊，他希望"通過足量的關稅對本國製造商提供徹底而有決定意義的保護"，其目標是爭取在本國市場上替代進口產品，以鼓勵工業增長。克萊堅持認為，美國的國家安全取決於終止在關鍵供應品上對外國的依賴，其中包括鞋類、服裝、武器和軍需品等，但他也大力宣揚促進國內製造業發展會帶來更廣泛的經濟利益。

美國南方區域示意圖

19世紀美國關稅保護主義對美國南方有何弊端？

<strong>美國南方抵制實行高關稅的行動。他們的國會代表抱怨說，關稅提高了南方消費的進口產品的價格，降低了民眾的生活水平。此外，高關稅在削減進口的同時還會導致外國對美國出口產品的需求下降，其中大部分產自南方。

因此，高關稅將減少美國南方的出口，提高其消費的進口產品的價格，造成沉重的經濟負擔。能言善辯的弗吉尼亞議員約翰·蘭多夫譴責說，關稅以犧牲南方的農業為代價，人為鼓勵北方的工業發展。

但在經歷了上一個10年的混亂之後，即使美國南方的議員也不能反對較為溫和的保護性關稅。這種順從態度絲毫不代表他們對北方製造業有任何好感，而是出於強烈的愛國主義情感和對國家防務的擔憂。在近期的戰爭中，重要物資缺乏國內的穩定供應成了嚴重缺陷。後來成為激進的關稅批評者的南卡羅來納議員約翰·卡爾霍恩在1816年給關稅法案投了贊成票，因為保護的議題"關係到國家安全"。

美國總統詹姆斯·麥迪遜畫像示意圖

<strong>美國眾議院於1816年4月以88票對54票通過了關稅法案，參議院也很快仿效，麥迪遜總統於當月晚些時候簽字生效。新英格蘭的大多數議員投票支持提高關稅，隨著小型棉紡織企業在該地區迅速興起，那裡已不再像10年前那樣由商業和航運業利益集團一統天下。以賓夕法尼亞為首的中大西洋各州強烈支持該法案，因為那裡有很多鐵製品和玻璃廠商，面臨進口的激烈競爭。

南方意見不一，但略微傾向於反對。南方並不贊成把提高關稅作為一般措施，還試圖支持把棉紡品和毛紡品的關稅削減到20%的修正案，但並未成功。<strong>可同時，南方的反英情緒依舊非常強烈，對於再爆發一場戰爭的擔心讓那裡的議員相信有必要為新興製造商提供保護。對國防的擔憂在確保南方支持關稅法案上起了決定作用，他們的投票對法案的通過至關重要。不過，南方代表明確表示反對給工業任何更多的保護措施，這預示著未來的衝突。

美國總統詹姆斯·麥迪遜畫像示意圖

結束語

<strong>1816年的關稅法案是美國的首批"保護主義"關稅，因為其主要目的是扶持面臨外國競爭的國內新興製造業。鑑於美國總統詹姆斯·麥迪遜曾經在18世紀90年代反對漢密爾頓的《關於製造業問題的報告》，他自己的政府卻以對進口產品徵收高關稅的方式制度化地扶持製造業，這確實有些諷刺的意味。

<strong>當然，19世紀美國聯邦政府從來沒有實施有意識地啟動"新興產業"的政策，這些產業的誕生是貿易關係中斷的副產品，迫使國會給它們提供保護，免受外國競爭。在這裡因果關係的順序十分重要：美國國會並非有意通過政策措施創設新興產業，而是新興產業自發出現，然後迫使國會為它們提高關稅。換句話說，美國國會並沒有設計未來經濟走向的遠見卓識，而只是對自己面臨的政治壓力做出反應而已。

參考文獻：

《美國史》

1814年英美《根特條約》

漢密爾頓《關於製造業問題的報告》

閱讀更多 宋何夕 的文章

關鍵字: 條約 美國 英國