中國歷史上的改朝換代大都是通過暴力流血的形式進行的，誰掌握了軍隊這個暴力機器，就意味著在爭奪及鞏固權力的鬥爭中可能成為贏家，反之，則極有可能出現“人為刀俎，我為魚肉”的局面。有鑑於此，歷代統治者無不把兵權視為禁臠。隨著專制統治的建立與不斷完善，皇權對兵權的控制日益強化。秦漢直至明清的政治演進中，有過為時長久的統一的中央集權的政治局面，也反覆出現過分裂割據的政治局面，相對應地也出現過中央皇權的強化和藩帥武夫分裂中央兵權的複雜情況。但是，就實質而言，無論在大一統中央集權時期抑或是分裂割據政權互相對峙時期，無不是奉行君主專制，皇權對兵權的控制無不強烈地表現出日益強化的特徵。這種趨勢的演進背後是皇權對兵權的疑懼。本文嘗試從中央軍事管理機構、將帥與士兵的關係以及監軍制度等幾個方面勾勒出古代中國皇權與兵權關係的大略風貌。
一、歷代管理軍事的中央機構的演變
軍隊是政權的重要組成部分，是政權賴以生存的基石，事關統治者的生死存亡。從歷代中央管理軍隊的機構的演變不難看出皇權對兵權的控制日緊。
秦時，丞相有相當大的軍政權力。秦二世時趙高為中丞相(趙高為宦官之故，稱中丞相)，事無大小皆由其裁決，秦時丞相對軍事的控制和影響可見一斑。
西漢時，以丞相為首的“外朝”逐步淪落為一個只負責辦理日常具體政務、承受既定決策的執行機關。皇帝另委一批自己信任的官員，成為實際上的軍政中樞，稱為“中朝”。冠以“大司馬”稱號的大將軍、驃騎將軍、車騎將軍等(往往由皇帝信任的外戚、勳舊擔任)平時作為中朝領袖(地位實際上高於丞相)，戰時奉命出征，統帥大軍，因而成為中央最高軍事長官。這意味著兵權已經從行政中分離出來，改由君主直接掌管軍事。東漢時，“外朝”名存實亡，實權集於尚書檯，而統兵權則在隸屬於皇帝的五級將軍：大將軍、驃騎將軍、車騎將軍、衛將軍和前後左右將軍之手。大將軍位在三公之上。東漢中後期，多幼主，所以大將軍一職多由外戚擔當，專制朝政，可以看做是君主直接掌管軍事的制度化的開端，這以後則是君主掌管軍隊制度的不斷完善與縝密複雜。
魏晉時期，大體上以親信大將或宗室擔任“都督中外諸軍事”，代表皇帝指揮統帥軍隊。
隋時，全國設十二衛府，隋煬帝時改為十六衛府，另外有東宮十率，為中央軍事宿衛機關，統領全國軍隊，每個衛府的大將軍都直隸於皇帝。尚書省的兵部僅僅掌軍事行政，並無調發一兵一卒之權。
唐承隋制，軍政最高領導機關是尚書省屬下的兵部，“掌天下軍衛武官選授之政令。凡軍師卒戍之籍，山川要害之圖，廄牧甲仗之數，悉以諮之”[1]150-151,但並不直接帶兵。而軍隊指揮機構是管轄府兵的十六衛府和東宮六率府，直隸於皇帝，由皇帝直接控制。
五代時期，樞密院(後梁時曾改為崇政院)漸興，成為諸朝掌握軍機、軍政、指揮調動軍旅的最高機構。樞密使執掌全國軍機大權是這一時期的軍事領導體制的一個顯著特點。而樞密使/崇政使多由皇帝親信擔任：樞密使/崇政使敬翔、郭崇韜、安重誨、桑維翰、郭威等人，長期追隨梁、唐、晉、漢各朝皇帝從事征戰，運籌帷幄，深得寵幸。如後唐樞密使郭崇韜，“軍國機政皆崇韜掌之”[2]3574, 不但參決國家機要，處理軍政大事，負責調動軍隊，還親自統兵征討前蜀。
有宋一代，軍權三分，“樞密掌兵籍、兵符，三衙管諸軍，率臣主兵柄，各有分守”[3]3799， 即樞密院、三衙和率臣相互制約的軍事領導體制。樞密院負責制訂戰略決策，處理國防事務，招募、檢閱、調遣軍隊。三衙為全國軍隊的最高指揮機關，掌管全國軍隊的統制訓練、番衛戍守、遷補賞罰。三衙之間互不統屬，直接隸屬於皇帝。禁軍出師時，並不用三衙統帥統兵，而是由皇帝臨時任命其他官員為率臣(帥臣)。這樣就把調兵權、統兵權、握兵權分為三家。樞密使有發兵之權，而無統兵之重；三衙有統兵之重，而無發兵之權，兩者相互牽制。這種體制使得皇帝可以把兵權牢牢地抓在手裡。兵部依然存在，但職權已大為縮小：初，兵部只管皇帝儀仗、滷薄、武舉、義勇弓箭手等事，神宗時，職權略有擴大，主管民兵、弓手、廂軍、蕃兵、剩員，武士校試武藝，以及少數民族官封承襲等事。宋代皇權對兵權的控制實行兵權三分，避免一個機構兵權獨攬，可謂匠心獨運。
明朝，初有大都督府，統領中外諸軍事。為防止軍權過分集中，洪武十三年(公元1380年)改為中、左、右、前、後五軍都督府，每個都督府各領其職，彼此牽制，不相統攝。五軍都督府負責統兵，但對軍隊無調遣權。皇帝直接掌握的兵部是實際的軍政領導機構。凡有戰事，兵部奉皇帝的旨意調兵，任命將官。各地軍職衙門大小官員的選授、升調、襲替、功賞之事，均由兵部審查，具本上奏，然後奉旨下達實施。兵部直接對皇帝負責，握有調兵之權而無統兵之權，五軍都督府有統兵之權而無出兵之權。
不難看出，明代對軍隊的統率、調發、指揮的模式一如宋代。所不同的是，宋代是三衙統軍，統兵權三分；而明代則更進一步，五軍都督府統軍，統兵權五分，不給武臣獨攬兵權以絲毫機會。
清朝，實行的是以專制皇權為核心的高度中央集權的軍事領導體制，最高軍權由皇帝掌握(皇帝年幼則由攝政王代為掌握)。主管全國軍事的領導機關是兵部(1906年改組為陸軍部)，然而兵部只管綠營兵籍武職升轉之事，並無統御軍隊之權。議政王大臣會議以及後續的軍機處才是最高軍事決策機構。宗室貴族參加的議政王大臣會議直接對皇帝負責，但凡重要軍政事物，均交由會議討論。雍正年間成立的軍機處日益轉化為取代議政王大臣會議的權力中樞，成為清朝中央最為重要的軍事領導機構。其職權主要是“掌書諭旨，綜軍國之要以贊上治機密務，常日直禁廷以待召見”，“軍旅則考其山川道里、兵馬錢糧之數以備顧問”[4]21。可見軍機處只是一個“以待召見”“以備顧問”的皇帝的智囊機構。軍機處雖然在襄贊皇帝領導全國軍事中處於特殊地位，但是它無官署無專官無屬吏，不是正式衙門，一切以皇帝的意志為轉移，完全是皇帝的一個得心應手的御用工具。軍機處班子精幹，辦事速密，效率高，它的設置，能夠最大限度地確保皇權對軍權的控制，從而實現“乾綱獨斷”的目的。
從丞相——皇帝以親信人物為“大將軍”——將軍分五級——十六衛府與兵部分掌軍隊——樞密院、三衙、率臣兵權三分——到總理全國軍務的最高機構五軍都督府(統兵權一分為五)——再到非正式政府機構但運用便宜的軍機處，這樣的一個流變，其中有三條線索：一是軍權由行政機關的一個部分，一變為君權的一個部分，即君主對軍權的掌管由間接而直接；二是君主掌管兵權制度化並不斷完善；三是君主之下掌管軍權的機構越來越被分解。
二、皇權關於將帥與士兵關係的制度安排
對於將帥的權力以及將帥對士兵的統御安排，歷代握權者基本上都遵循著“兵無專主，將無重權”的原則，在制度層面上全方位對將權進行牽制和限制，以防制將帥擁兵自重，便於皇權對軍權的控制。
幾乎各個朝代，每逢戰事，都是由皇帝臨時點將出徵，戰事結束，則兵歸原防，將還任所。而其中宋朝進一步發展，平時實行兵將分離的“更戍法”，駐屯京師的禁軍和鎮守各地的禁軍，按期輪換戍守駐地，實現了兵無常帥，帥無常兵，兵不識帥，將不專兵。康熙皇帝就曾對大學士等說：“邊疆提、鎮，久據兵權，殊非美事。兵權久握，心意驕縱，故每致生亂，常來朝見，則心知敬畏。如吳三桂、耿精忠、尚之信輩，亦以不令來朝，心生驕妄，以致反叛，此等事關甚大。況邊陲將士，惟知其統轄之主，不習國家法度。曩者朕曾降赦於廣西將軍馬承蔭，馬承蔭跪受，其下諸人皆驚曰：‘我將軍亦跪人耶？’即此觀之，兵權不可令久擅也。”[5]106為預防將吏久居營地，朋比結黨，擁兵自重，清朝制定了限年更調的制度以及武官迴避制度等。
君主對將帥的提防和限制可謂處心積慮。首先，君主把對軍隊的調動和使用視若禁臠，任何人不得染指，這是一以貫之的。將帥充其量也就是平時為皇家訓練管理軍隊戰時替皇家征戰的工具而已。而且唯遇戰事才能獲得暫時授權統領軍隊，還必須要有代表皇權的印信以為憑證，事畢只能各還任所。這是所謂“將無重權”。其次，在兵將關係上做文章，預防和杜絕武臣培養自己私人羽翼。這樣就有了宋的“更戍法”以及清的“限年更調”和“武官迴避”制度。
從“臨陣點將”到“更戍法”，再到“限年更調”、“武官迴避”，使得將和兵之間越走越遠，其結果自然是君主希望的“兵無常帥，帥無常兵”，“兵不識帥，將不專兵”。這是以犧牲軍隊戰鬥力為代價的，一定程度上也可以說是統治者自掘長城。宋、清時期對外戰爭的屢屢敗北應該是最好的詮釋。
就長的時間段看，上述這樣的安排在歷史上是常態，是皇權刻意地對將帥的統兵之權多方牽制，從制度上對將帥加以限制，使之無握兵之重，從而軍事實權始終牢牢掌控在皇權之下。當然，歷史上也曾不乏有過“兵多常聚，帥多世守”的現象，但這種現象不是一種趨勢，只能算是歷史場景中特定條件下的“變態”。
三、監軍制度：從臨時到制度，從兼職到專職，從職官到宦官
對於軍隊、兵權，君主帝王雖然從體制上做了種種安排，但是為了防患於未然，又設計出監軍制度。監軍制度是帝王加強皇權的重要舉措，也是中央集權的政治制度在軍事制度上的體現。
監軍制度在先秦時期就已有雛形，至秦漢時期框架已經初步完備，此後各朝相沿不絕，且愈益完善。秦時的都尉、護軍都尉典護軍，掌軍政，統御諸將，其職責當似監軍，不過他們並非專職監軍。
同時，又往往派出臨時差官以監軍，如秦始皇派公子扶蘇監視將軍蒙恬軍隊；胡亥以李斯舍人為護軍，監視蒙恬軍隊。
早期監軍往往是臨時的差官並非是專職的常設的職官，充任監軍的人選全憑君王的喜好，並無一定的規定或依據。自然出任監軍者都是君主帝王身邊親信或乾脆就是君王之子。
及至漢代，監軍制度有了進一步的發展和加強——制度化了。
首先，加強了對中央禁軍的監督。比如對殿禁宿衛部隊羽林軍的監督。據《漢書·百官公卿表》，漢武帝太初元年(公元前104年)，初置建章營騎，即派侍中李陵和外戚衛青為監軍。又比如對京師屯兵主力北軍的監督。漢武帝置監北軍使者常駐北軍。戾太子叛亂，“召北軍使者任安，發北軍兵，安受節已閉軍門，不肯應太子”[6]2881。武帝以後，派侍中、中郎將、御史監督中央禁軍漸成定製。
其次，加強對出征將領和軍隊的監督。《史記·李將軍列傳》記載有：武帝時，“匈奴大入上郡，天子使中貴人從(李)廣勒習兵擊匈奴”[7]1419。“中貴人”，就是漢武帝所派的監軍使者。
再次，加強了對地方郡國軍事的監督。漢初在秦朝諸郡派駐監御史的基礎上，實行定期派遣丞相使、御史巡視監察諸郡軍政事務的制度。漢武帝元豐五年(公元前106年)，劃分全國為十三部州監察區，每州派刺史一人，巡查郡國吏政，同時也監察郡國軍事，糾舉不法。徵和四年(公元前89年)，京畿七郡設司隸校尉部，掌監察京師百官及附近之三輔、三河和弘農七郡駐軍的行動。至此，漢朝監軍已經普及於各級各類軍隊，形成了相對固定的制度。王莽的新朝以及東漢時期，監軍制度更為盛行。隋代，凡監軍一律由御史充任，只設置於戰爭時期。
漢到隋，雖然有從一般的御使監軍到專職的監軍御使的變化，監軍制度化了，但還是沒有常設機構，多為臨時委派。
到了唐代，監軍制度發生了更為明顯的改變：不但有御使監軍，更有宦官監軍，並且設置了專門的監軍機構——監軍使院(監軍院)，主官為監軍使，有的監軍使甚至還擁有一支親兵供其調遣指揮。唐代，自高宗時始派監軍，當時嶺南反叛，李嶠曾以監察御史監軍事,此後派遣的監軍有所增多。監軍御史可隨時向朝廷彙報軍情，彈劾將帥，干預將領們的軍事活動。不過這一時期的御史監軍還是屬於“非常官”，派遣人員也有限，御史品級較低，而且監軍的活動、作用也受到限制。開元、天寶年間，唐代軍事制度發生了重大變化，各地節度使不再是臨時派遣的統兵將領，有的長期連任或兼統數鎮，那麼原先臨時派遣御史監軍的做法顯然已經不能適應唐中央控制藩帥和藩鎮軍隊的需要。因此從開元年間起開始改派宦官監軍，並逐漸形成較為穩定的制度。宦官監軍一般有兩種情況：一是以宦官為都監或都督監，監臨戰陣。一是在各藩鎮遍設宦官監軍，並且設立監軍機構：監軍院或監軍使院，其長官為監軍使，擁有自己的親兵，地位很高，幾乎與節度使平起平坐，甚至與節度使進退相共。監軍使的主要職責，是“監視刑賞，奏察違謬”，[8]1296瞭解所在藩鎮的軍情，監視藩帥，防止地方動亂，迫使藩鎮臣服於中央。唐代的廣派宦官監軍，對控制藩鎮掌握軍隊起了重要作用。
明代加強了監軍制度，並且更為細密。監軍制度的組織結構在明代時有兩個互不統屬的系統：一是宦官監軍系統。京軍三大營和各團營提督內臣、武臣並設，神機營等坐營內臣，監槍內臣、武臣並置；全國邊鎮、腹裡各鎮鎮守總兵官與鎮守內臣並設[9]62-72。可以說，在明代多數時間裡，宦官始終是皇權加強對軍權控制的重要工具。二是文臣監軍系統。總督、巡撫、巡按以及兵備道(監司)四個不同層級的“憲臣”構成了明代的文臣監軍系統。明後期，隨著總督巡撫的日益地方行政化，其監軍職責也日益向巡按、兵備道轉移。
監軍制度發展的脈絡大致可以描繪為：秦及秦以前的監軍是偶爾為之。到漢代就逐漸制度化了，不但充任征伐的軍隊要派遣監軍而且平時軍隊裡也安插監軍了。隋之際則充任監軍的人員固定化——御史監軍。及至唐代不但有御史監軍更有了宦官監軍，不但宦官監軍，又有了監軍機構——監軍使院。明代則登峰造極，職官和宦官兩個監軍系統並行，雙管齊下。皇權對兵權的監督機制越來越嚴密和制度化，對兵權的控制也越來越穩固。
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