這次抗擊新冠肺炎疫情,是對國家治理體系和治理能力的一次大考,也是對全面依法治國和法治建設水平的一次檢驗。在這次全國性的抗“疫”鬥爭中,傳染病防治法和突發(公共衛生)事件應急法律法規發揮了重大作用。因為法治,讓人們明確了非常規、應急條件下的行為規範、工作標準和基本任務,增強了社會發展的可預期性,有效消除了各界人士的焦慮和不安,進一步凝聚了人心、增強了信心、壯大了力量。
然而,反觀已經走過的抗疫歷程,我們不得不承認,新冠肺炎疫情也擊中了我國應急法治的一些軟肋,暴露出我國應急法治尤其是突發公共衛生事件應急法治方面存在的問題和不足。有些問題和不足已經造成嚴重後果,值得進行認真檢討和反思。總體而言,既有立法方面的問題,也有執法方面的問題。
從立法方面看,突發公共衛生事件應急的相關立法存在制度漏洞、銜接不夠、內容滯後、針對性和可操作性不強等諸多問題。從立法形式看,我國既有傳染病防治法、傳染病防治法實施辦法這樣的常態法,也有突發事件應對法、突發公共衛生事件應急條例這樣的特別法,還有大量規章及專門應急預案,可謂體系完備。但深入觀察就會發現,相關法律法規的協調性較差,從制度到規範都存在漏洞。比如,傳染病防治法於1989年制定,經過2004年一次修訂和2013年一次修改,而傳染病防治法實施辦法卻仍是1991年的“老法”,已嚴重滯後、起不到實施法的作用。再比如,預警制度,傳染病防治和突發事件應對法分別規定了不同的預警主體,而突發公共衛生事件應急條例則僅規定了應建立監測和預警系統,卻沒有“誰來預警”的明確規定,嚴重缺乏可操作性。在這次抗“疫”中,人們從未看到過“預警”的影子,恐怕原因就在於此。
另外一個問題,可能帶有根本性,那就是,目前所有的相關法律規定,無論是常態法的規定還是特別法的規定,其制度和措施針對的對象幾乎都是已知的傳染病,完全無法適用於像“非典”和新冠肺炎這樣的“不明原因的”傳染病應對,致使疫情初期不僅無法及時預警,甚至都無法按規定上報,嚴重貽誤了防控時機。按照現行法律法規規定,新發現的突發傳染病在國家衛健委宣佈為法定傳染病並明確分級前,不可能進行任何預警,更不可能啟動應急預案。還有,就是當前應急法律體系中缺乏完整的概念和制度邏輯,更缺乏與之對應的系統、明確、規範的應急措施。比如,我們有一、二、三、四級應急響應,卻沒有相應的應急狀態。在普通公眾的理解中,應急響應主要是政府及相關部門的事情,與市民無關,這造成疫情初期的市民恐慌、迷茫和配合不暢。
執法方面,雖然各地都在依“法”辦事,但卻出現了許多值得商榷的做法。比如,這次舉國抗“疫”中,從中央到地方都沒有使用傳染病防治法規定的“疫區”“疫點”概念,而更多地使用了“疫情防控重點地區”和“非疫情防控重點地區”。試想,法外稱謂如何與響應等級對應?造成過度防控或防控失守都在所難免。還有就是一些地方大量使用不當法律概念,比如“戰時管制”“戰時狀態”等,它可以出現在口頭動員講話中,但卻不應該出現在地方政府的正式文告中。嚴格講,這些都是未依法抗“疫”的具體表現。究其原因,無非是法治思維和法治能力不強,以及現有法律法規不順手、不可用兩個方面。
習近平總書記指出,我們“既要立足當前,科學精準打贏疫情防控阻擊戰,更要放眼長遠,總結經驗、吸取教訓”。這要求我們在做好依法抗疫工作的同時,不忘檢視抗疫法治的成色,為健全完善我國的應急法治體系明確方向。
(作者系山東政法學院法學院教授)
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