原文來源：《中國工業經濟》2018年第3期
[摘要]發展新經濟是引領經濟新常態和培育經濟增長新動能的必然選擇。作為新型經濟形態，新經濟的運行在基礎支撐、技術特徵、組織結構、產業組織等方面都迥然有別於傳統經濟。本文從企業進入戰略、面臨的新機會、市場需求條件、生產要素轉換、相關產業支持以及政府角色六個方面揭示了新經濟的產生機理，並從底層推動力、內部運行系統、外部環境三個方面闡述了新經濟的運行邏輯。在新經濟的運行邏輯下，傳統上基於壟斷、信息不對稱、外部性、公共產品、信息安全等因素而產生的政府規制需求發生了根本變化。為適應新經濟發展，政府規制改革勢在必行。為此，方向上應從強化規制轉向放鬆規制，內容上應從經濟性規制轉向社會性規制，方式上應從歧視性規制轉向公平競爭規制，方法上應從正面清單制轉向負面清單制，流程上應從前置審批轉向後置監管，機構上應從專業型部門轉向綜合型部門，機制上應注重使用“規制沙盒”。
[關鍵詞]新經濟 創新 審慎監管 放鬆規制
[基金項目] 國家社會科學基金重點項目“深化國有企業改革問題研究”(批准號13AJY012)
[作者簡介]戚聿東，北京師範大學經濟與工商管理學院教授，博士生導師，經濟學博士;李穎，首都經濟貿易大學工商管理學院博士研究生。
（續）
四、新經濟下的規制改革方向
新經濟發展需要遵循市場規律，在政府規制需求發生了根本性變化的情況下，將新經濟納入傳統規制體系，既無法達到規制目的，又會挫傷新經濟企業的積極性，要從根本上解決問題，只能通過規制改革。2017年國務院印發了《“十三五”市場監管規劃》，提出要改變傳統“管”的觀念，把激發市場活力和創造力作為市場監管的重要改革方向，提出了“簡約監管”和“審慎監管”的原則。特別提出要適應新技術、新產業、新業態、新模式蓬勃發展的趨勢，探索科學高效的監管機制和方式方法，實行包容式監管。這為中國規制轉型提供了明確的方向，為新經濟的規制改革提供了基本原則和政策指南。
1.方向上從強化規制轉向放鬆規制
無論是發揮市場對資源配置的決定性作用，還是更好發揮政府作用，無論是供給側結構性改革的長期任務，還是發展新經濟的根本要求，均內在呼喚著放鬆規制。從美國曆史看，20世紀20年代柯立芝政府對市場經濟運行基本保持緘默，汽車業和電力業迅速發展為“新動能”，帶動美國經濟步入“黃金時代”，創造了“柯立芝繁榮”。20世紀80年代裡根政府啟動以減稅、削減社會福利和放鬆規制為主要內容的供給側改革，使美國走出了經濟滯脹的泥潭。克林頓政府和小布什政府時期的放鬆規制程度接近甚至超過里根政府時期，使得美國經濟出現了人類社會有史以來最長久的繁榮景象(劉鶴，2013)0 2017年特朗普政府廢除了22項規制措施，政府各部門發佈了67項放鬆規制的措施，只頒佈了三條新規，按照特朗普的說法，“每發佈一條新規定，就要先廢除兩條舊規定”。新經濟下，技術創新大大降低了交易成本，新型檢測和計量技術不斷被開發，使權益責任得到愈發明晰確認，公共產品領域的收費難題以及由此帶來的搭便車、偷懶、道德風險等現象很大程度上得以克服，信息變得更易獲取，買方不再處於交易弱勢，私人部門在處理質量和安全方面更加高效，這些都為進一步放鬆規制提供了技術前提。在中國，無論是競爭性行業還是壟斷行業，加強規制的政策聲音長期以來一直不絕於耳，過度規制現象極為普遍。2011年美國發布的《全球經濟自由化指數報告》顯示，中國經濟自由化指數在納入統計的179個國家中排名第135位。在航空、電信、電力、天然氣、郵政、鐵路和公路7大傳統自然壟斷行業，中國規制指數仍大大高於西方發達國家、新興工業化國家和其他發展中大國(戚幸東和李峰，2016)。特別是2014年以來開始流行“穿透式監管”，這個概念頻繁出現於金融部門、財政部門、行業協會的政策文件中。當面臨新經濟時，地域、轄區、功能分割等傳統規制模式遭遇了挑戰，這便是規制改革的恰當時機，從主體規制轉向行為規制，從繁苛規制轉型為簡約規制。然而，“穿透式監管”這個本來只是屬於產品監管中的定性判斷，現在已經“穿透”到主體、行為、客體三個層面進行全面細緻的監管，屬於《“十三五”市場監管規劃》中所批評的人盯人、普遍撒網的“煩苛監管”和“無限監管”現象，大大膺越了監管的本質和界限，有悖於發揮市場決定性作用和競爭基礎性作用的改革要求。新經濟的繁榮發展離不開寬鬆的氛圍和條件，規制改革總體上應該從強化規制轉向放鬆規制，特別是放鬆市場進入和價格兩個方面的規制程度，讓規制儘可能成為競爭機制的剩餘和替代。為確保新經濟發展潛力，政府需嚴格清理和調整不適合新經濟發展的行政許可、商事登記等規章制度，打破各種不合理限制和隱性壁壘。此外，政府還應編制併發布新經濟規制指數，動態監測放鬆規制改革的具體進展和實施效果。
2.內容上從經濟性規制轉向社會性規制
放鬆規制是就總體規制特別是經濟性規制而言，社會性規制無論如何都是應該被強化的。社會性規制是針對涉及居民生命健康安全、防止公害、保護環境和確保教育、文化、福利而進行的規制，主要通過設立標準、發放許可證、罰款、維護市場秩序等方式進行規制在新經濟領域，社會性規制更多是對產品質量及其相關活動制定一定的標準。近40年來，各國在放鬆經濟性規制的同時紛紛加強社會性規制。美國聯邦規制機構每年用於社會性規制的支出，從1960年的388億美元增長到2008年的2157億美元，增長了5倍，社會性規制支出佔到規制總支出的86%n。可以說，社會性規制恰恰是中國規制的弱點甚至是盲點，很多領域規制缺失，規制目標不盡明確，規制手段缺乏科學性。
新經濟公權與私權界限、所有權與使用權分離使得產權和責任的明晰面臨新挑戰，政府應結合新經濟業態和具體的運行模式進行規制。新經濟在發展過程中，不可避免地產生各種問題，如表4所示，社會性規制正是針對這些潛在問題而言的。解決此類問題的方法之一就是設立明確標準，使標準的地位與法律法規同等重要。標準競爭並非在封閉系統中產生，與互聯網本身的開放性不謀而合，新經濟下政府應只起輔助作用，把標準的選擇權交由市場，由市場高效篩選出最具兼容性的標準。近年來中國正處於新經濟發展的前標準期向標準期過渡階段，市場活力空前，尤其是依託於互聯網的商業模式創新層出不窮，放鬆經濟性規制的同時，加強社會性規制對營造健康良好的市場環境有重要意義。
3.方式上從歧視性規制轉向公平競爭規制
新經濟下很多業態作為新生事物，政府對其運營流程和盈利模式並不十分了解，對運行中可能出現的問題難以預見，對可能發生的風險缺少防範。而當新經濟發展達到一定規模後，對傳統產業和相關利益相關者形成衝擊，政府迫於利益受損者的挾持對新經濟進行規制，規制方法和手段都具有路徑依賴性，迫使新經濟接受舊規制，抑制了新經濟發展活力。以網約車為例，在中國多地發生出租車停運以抗議網約車的事件後，2016年底各地政府紛紛發佈了網約車新政，對平臺、車輛和司機進行了嚴格准入規制，結果使得可預約車輛急劇減少、價格大幅提升，消費者出行更加不便(出租車市場本應是可競爭市場，但由於政府嚴格的進入規制造成了寡頭壟斷格局，各地政府對車輛許可牌照的嚴格控制使得出租車市場分配嚴重不公、倒賣牌照現象嚴重，甚至出現出租車司機對消費者的歧視選擇問題。網約車打破原有壟斷局面，各地政府迫於出租車壟斷利益受損對網約車進行准入、價格等傳統手段規制，100多個地市級城市政府制定的實施細則，幾乎都涉嫌違背“公平競爭審查”機制，嚴重影響了公平競爭原則，不利於城市出行體系的完善。在美國，城市網約車平臺具有相對自由寬鬆的環境，如美國聯邦第七巡迴上訴法院曾在判決書中稱，“Uber和Lyft等網約車平臺不需要接受價格規制，也不需要獲得經營牌照。”
中國傳統的規制方式一般都具有歧視性效應，往往重視企業的所有制和規模，偏好於國有企業和大企業。新經濟的發展有助於從邊緣和邊際上打破眾多傳統行業的壟斷態勢，形成替代式竟爭格局。政府部門應該以一視同仁的開放觀念，不斷營造更為寬鬆的環境，激發企業創新創業的積極性。
世界銀行發佈的《2018年營商環境報告:改革以創造就業》指出，對全球190個經濟體的商業規制法規和產權保護進行分析和評估，中國排名第78處於中上游，表明中國規制環境對包容新企業開設程度在逐漸提高，但與發達國家仍有一定差距。黨的十九大報告提出，清理廢除妨礙統一市場和公平競爭的各種規定和做法，激發各類市場主體活力。而“統一市場和公平競爭”的必經之路，就是要落實 2016年6月國務院印發的《關於在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》。遵守該意見中從市場準入和退出標準、商品和要素自由流動標準、生產經營成本標準和生產經營行為標準四方面為公平競爭審查設定的18個標準，貫徹實施對行政權力劃定的18個“不得”。2017年10月國家發展和改革委員會、財政部、商務部、國家工商行政管理總局和國務院法制辦公室聯合印發了《公平競爭審查制度實施細則(暫行)》，從審查機制和程序、審查標準、例外規定、社會監督、責任追究等方面對18個“不得”逐條進行了細化，形成了50多條二級標準，還專門以附件形式制定了《公平競爭審查基本流程》和《公平競爭審查表》。應該說，在以《反壟斷法》為核心的政府規制體系中，深入推進公平競爭審查制度及其實施細則，通過從歧視性規制轉向公平競爭規制，有助於實現各類企業之間的權利平等、機會平等和規則平等，有助於為新經濟的繁榮發展提供寬鬆的外部環境。
4.方法上從正面清單制轉向負面清單制
長期以來，中國規制部門的規制內容基本上屬於正面清單制，通常規定企業“只能做什麼”，造成規制內容的事無鉅細、無所不包，走向了過度規制乃至無限規制的深淵。相反，規定企業“不能做什麼”的負面清單制，有助於發揮企業自主權，也有助於規範政府的權責和行為，符合國際慣例，符合市場化改革方向。因此，按照“鼓勵創新、包容審慎”原則，對於市場準入領域應以負面清單製為原則，“法不禁止即可為”。對政府規制宜遵循許可原則，“法不授權不可為”。為此，2013年黨的十八屆三中全會通過的《關於全面深化改革若干重大問題的決定》提出，實行統一的市場準入制度，在制定負面清單基礎上，各類市場主體可依法平等進入清單之外領域。2015年10月國務院發佈了《關於實行市場準入負面清單制度的意見》，規定對各類市場主體基於自願的投資經營行為，凡涉及市場準入的領域和環節，都要建立和實行負面清單制度。負面清單包括禁止準人類和限制準人類兩大類，對市場準人負面清單以外的行業、領域、業務等，各類市場主體皆可依法平等進入。今後，政府應該最大限度地縮小企業投資項目的核準範圍，除關係國家安全和生態安全、涉及全國重大生產力佈局、戰略性資源開發和重大公共利益等項目外，一律由企業自主決策，政府不再審批。對於涉及規劃、國土資源、環保、技術、安全等社會性規制的重點領域，政府通過環境保護、資源節約、技術、安全標準等實行嚴格的社會性規制。為激發新經濟活力，政府應及時修汀並公佈《政府核准的投資項目目錄》和《產業結構調整指導目錄》。全面實施市場準入負面清單制度，標誌著中國市場準入管理從以正面清單制到以負面清單制的深刻轉型，是資源配置的市場決定性作用與更好發揮政府作用的完美結合。
5.流程上從前置審批走向後置監管
長期以來，中國行政管理部門對於企業創辦、投資、上市等，不僅實行嚴格的審批許可制，而且基本上都是前置性審批，僅企業登記方面，前置審批事項就高達226項。自2014年以來，中國啟動了商事制度改革，經過四批集中調整，87%的前置審批事項已經改為後置審批或徹底取消，目前前置審批事項僅保留了29項。其中大量涉及企業生產經營、金融領域簡政放權、個人或企業資質資格認定的審批事項。審批程序的置換不是一放了之，這就要求從程序上加強後置監管。國務院明確要求，在取消下放審批事項時，必須同步跟進落實事中事後監管的措施和辦法。對直接涉及國家安全、公共安全、生態環境保護以及直接關係人身健康、生命財產安全等的行政審批事項和中介服務，確保安全監管職責無縫隙。通過加強針對違規行為和潛在問題的事中、事後監管，營造有利於公平競爭的發展環境，推動新經濟企業成長壯大。通過審批制改革，在激發企業活力、繁榮市場的同時，也極大提升了政府行政效率。2014年3月至2017年2月，全國累計新登記企業1374萬戶，是改革前八年新登記企業數的總和。平均每天新登記企業1.25萬戶，較改革前增長83%。2016年中國營商環境在189個國家和經濟體中排名第78位，較2013年提高了18位。
6.機構上從專業型部門轉向綜合型部門
政府規制水平的提升有賴於規制的制度建設，依託政府平臺或其他途徑，吸納從業者和社會大眾廣泛參與，通過協同治理的方式，促進政府規制水平的不斷提升。發展社會共治模式，與新經濟共享邏輯不謀而合。現行對新經濟的規制均存在一定程度上的責任不明現象，如對網絡規制，規制主體有國家廣電總局、國家互聯網新聞辦公室、工業和信息化部等多部門;在金融、交通、能源、農業、服務業等行業領域，均存在著“八個大蓋帽對著一頂破草帽”的“多頭規制”現象，造成“上面千條線，下面一根針”。為此，適應科技創新、產業融合、跨界發展的大趨勢，需要繼續推進大部制的改革思路，將職能相近的部門、業務範圍趨同的事項相對整合為一個規制機構，如分別成立大金融、大交通、大能源、大通訊、大工商的綜合性規制部門，將有助於克服職能交叉、政出多門、多頭管理、標準不一等弊端。在區域規劃上，推進“多規合一”改革，將國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態環境保護規劃等多個規劃融合到一個區域上，實現一個市縣一本規劃、一張藍圖，解決現有各類規劃自成體系、內容衝突、缺乏銜接等問題。在企業創立的登記管理上，全面實施營業執照、組織機構代碼證、稅務登記證、社會保險登記證和統計登記證“五證合一”的登記制度，積極擴大將刻章許可證、住房公積金繳存單位登記證納人其中的“七證合一”執行力度。與此同時，推行“一照一碼”改革，使營業執照成為企業唯一“身份證”，統一社會信用代碼成為企業唯一身份代碼。政府應對標先進水平的國際營商環境，大幅縮減企業開辦時間，建立開辦企業時間統計及通報制度。
7.機制上注重使用“規制沙盒”
“規制沙盒”借鑑了沙盒運行原理，具體指規制部門劃定範圍允許一部分高科技、互聯網領域新企業在“安全空間”內試錯、創新，以期有效解決規制滯後性問題。“規制沙盒”首先被應用於金融規制體系，英國於2016年5月啟動全球首個“規制沙盒”項目，由規制者主動發起“規制沙盒”，金融科技新企業、新業態可以在沙盒中模擬經營，規制者在沙盤模擬過程中放寬規定，減少創新規制障礙，鼓勵創新者積極探索，以實現風險控制和創新的雙贏。隨後，“規制沙盒”理念在全球迅速傳播。“規制沙盒”非常類似於中國改革開放試點中的“先行先試”、“試錯容錯”的做法，迎合了新經濟下軟法治理和柔性規制的理念。“規制沙盒”由規制主體和規制對象共同參與，利用新技術對沙盒中的模擬業態進行實時動態監測，既可避免規制對創新的侄桔，又有助於避免創新的風險，實現了風險控制與創新的動態平衡。借鑑金融科技創新領域的做法，今後，政府對新經濟各業態的規制，按照“智慧監管”原則，均應使用“規制沙盒”這種創新機制，給予規制部門和新經濟企業一定的緩衝空間，不能“一出事就收緊”或做出封殺整個行業的極端措施。
（參考文獻略）
（結束）
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