飛地經濟，是兩個不同的行政區打破行政區劃限制，以生產要素的互補和高效率利用為直接目的，在特定區域合作建設開發各種經濟、產業園區，通過規劃、建設、管理和利益分配等合作和協調機制，實現互利共贏的區域經濟發展模式。
在常規的飛地模式中，飛出地（經濟發達地區）出資建園區廠房，飛入地（欠發達地區）出人力資源勞動力，飛出地和飛入地雙方作為利益共同體取長補短、互補互利，盤活各自的區域經濟。
▎名滿天下也非一帆風順
以飛地經濟最為成功的案例——名滿天下的蘇州工業園為例：它的成功也並非一帆風順。
1990年，中國跟新加坡政府開始合作開發蘇州工業園區，由新加坡協助招商， 斥資千萬，邀請世界著名設計公司，對園區進行了整體規劃。合理的規劃和良好的前景吸引了中外項目前來投資，1992~ 1994年，園區引入多項總投資超過1億美元的大項目，奠定了園區發展的基礎。
2000年後，園區的開發也遇到了很大困難。由於當時缺乏一個完整的投融資體制和成熟的融資平臺，導致園區的開發進程十分緩慢， 70平方公里的規劃面積，至2000年僅僅完成了8平方公里。
再加上亞洲金融危機的影響，最終新加坡方決定收縮在園區中的職責和投資，中方將全面負責園區的環境改造、基礎設施建設、地面設施建設、招商引資等職責，新方則轉向提供人員培訓等輔助職能。
雖然巨大的資金瓶頸擺在園區發展面前，但中國政府仍然沒有放棄開發園區的信念和努力，積極選擇投資主體。從2000年開始，國家開發銀行先後向園區累計發放四期貸款134.5億元，佔到園區基礎設施建設累計投資的1/3，成為名副其實的園區開發建設的主力銀行。
而國家發展銀行的進入，不但扭轉了蘇州工業園區的資金劣勢，更是從政府政策目標和城市產業定位出發，調整蘇州工業園區的發展策略，優先治理園區環境，針對高科技、物流園等項目，設立融資平臺，優化產業結構。
現在的蘇州工業園區，278平方公里的土地上有8萬多家企業，其中全球500強企業85家、國家高新技術企業800多個、國字號科研院所12家。
▎從葡萄園到生態科技島
新加坡是" 飛地經濟" 的資深玩家。新加坡通過數十年的填海也不過700 多平方公里，通過這塊" 飛地經濟" 實驗區，新加坡大大拓展了發展空間，而蘇州也藉助這個" 飛地" 園區，實現了經濟的爆發式增長，其經濟總量一度趕超廣深。
作為與江蘇雙子星的南京，也有與新加坡共同建設的“飛地”。新加坡·南京生態科技島是由江蘇省委、省政府與新加坡貿工部共同推動，新加坡與南京市共同開發建設的整體合作項目。既有著新加坡花園城市的浪漫，也有著金陵帝王都的深厚底蘊。
新加坡·南京生態科技島作為新蘇理事會框架下旗艦合作項目,已成為體現國際理念、承載新蘇合作、推動交流互動的重要載體。近年來，島上聚焦發展水科學和新一代人工智能產業，與新加坡有關企業、高校、研究機構廣泛開展合作，共同打造面向未來的新一代產業體系。
在水科學產業合作方面，與新加坡公用事業局（PUB）、新加坡國立大學水研究中心（NUS-CWR）、新加坡淡馬錫理工學院開展深度合作。同時，與新加坡等國家加強合作，成功舉辦了3屆
國際水環境治理高峰論壇，國際水協會（IWA）全球第二運營中心已經正式落戶。 在人工智能產業合作方面，2018年6月，首屆中新人工智能高峰論壇在島上舉行，與新方共同發起成立了中新人工智能聯合研究中心和南洋高科技創新中心等合作項目。同年9月，全島正式向全球發佈《南京市生態科技島人工智能示範區發展規劃》（2018-2025），啟動國內首個人工智能島頂層設計，將生態科技島打造成全球領先的人工智能與生態科技融合典範。
▎打破難以打破的“藩籬”
在一些飛地產業園巨大成功激勵下，2000年以來全國範圍內掀起一波波飛地產業園建設高潮。大江南北形形色色的飛地園區雨後春筍般冒出來。既有省內聯姻，也有跨省合作。
但是在實際操作中，這些看上去的“天作之合”，卻頻頻陷入“理想很豐滿、現實很骨感”的窘境中——正向良性博弈的不多，湊合著過甚至惡性鬥毆的倒大行其道。只考慮政治訴求的拍腦袋決策、缺乏合理的利益分配機制、合作雙方發展與做事理念的衝突，共同導致了國內真正“飛起來”的飛地園區屈指可數。 從已有飛地園區實踐來看，要打破這些束縛並不容易。
以飛地經濟模式嘗試較多的江蘇為例，早在2003年成立之初，江陰—靖江工業園區曾被各方寄予厚望，“締造中國第一個真正打破行政區域樊籬、由兩地整合行政資源和經濟資源、從而由先發地區帶動後發地區工業化和現代化進程的實操案例”。
彼時，靖江有沿江土地與勞動力優勢，江陰有機制與資本優勢，兩地優勢互補，園區各取所長，當走雙贏之路。
在飛地合作中，園區投資開發、經濟管理以江陰為主，社會事務、土地、勞動力和環境配套以靖江為主。看似分工明確，實際運作中卻矛盾重重。
園區建設首先要徵地拆遷，而徵地拆遷由靖江負責，但拆遷補償中的補償金額主導權在江陰。靖江方面認為在工作時很被動，比如碰到“釘子戶”，可能稍微增加一點補償款就能解決，但自己沒有話語權；而江陰方面則認為，這是“弄個火坑讓我們跳”。
在園區運行中，這樣的矛盾糾結比比皆是。由於管理體制不順，園區管理機構經歷過兩次大的調整。一是在2004年前後，初步確定省直管部分權限的機制；二是在2007年前後，採取委託授權的方式，將涉及到兩市的一些管理權力交由園區管理。
靖江市充分授權之後，園區可以不再為行政管理衝突而煩惱，但同時園區也必須自籌資金開發建設，尋求財務平衡。這讓園區面臨巨大的財務壓力，發展更為困難。
除了資金，園區最重要的是土地。由於土地審批實行屬地管理，雖然靖江的支持力度也很大，但畢竟靖江有自己的園區板塊，在同等條件下會優先保障自己的園區。園區計劃內土地指標每年只有區區200畝，對稍大體量的項目而言，一年的土地指標根本不夠用。
逐漸的，園區經濟指標在江陰、靖江兩市的佔比，從最高峰的7%和20%，悽慘地回落到2%和5%；兩地政府溝通的最重要平臺——聯動開發協調會議也一度暫停5年之久。產業結構老化、招商引資困難，園區發展衰退，飛地園區不但沒能成為兩地良性發展的紐帶，反而成為產業連片開發的一個阻礙。
需要指出的是，雖然該飛地園區後續發展距離最初預期比較遠，但畢竟地處長三角經濟高地，江蘇省GDP增速多年名列全國前列，大量周邊外溢出的產業，還是使該園區被稱為“長三角最強中國製造產業集聚區”。不過十餘年間，該園區展現出的行政思維下的體制藩籬、經濟差距下的理念不和、糾結於短期利益的矛盾衝突，還是值得其他同類園區管理者深思。
如今，江陰和靖江關於飛地園區的博弈還在繼續，但漸漸向好的一面發展。近年來受江蘇省“1+3”區域佈局重構特別是揚子江城市群建設的強力驅動，這個飽受困擾的飛地園區才又開始展露新的生機。
▎各取所需，自由組合
忽如一夜春風來。
就在傳統“飛地經濟”合作模式走入困境之時，新一輪飛地建設已悄然興起。儘管還沒有引起外界的關注，但其合作模式卻展現出不一樣的氣息。
浦東祝橋啟東產業園就是其中的代表。為了加快推進浦東祝橋航空產業發展及航空新城建設，祝橋鎮政府急於土地減量化，以騰出發展空間。而一江之隔的江蘇啟東，土地資源豐富，發展空間廣闊。
此前，啟東市在“飛地經濟”方面多有探索，其上海外高橋啟東產業園也曾領一時之先。此次，啟東敏銳抓住上海產業轉移的新機遇，與祝橋合作共建產業園，祝橋鎮工業企業整體外遷至浦東祝橋啟東產業園。
與以往低端產業轉移不同，祝橋鎮轉移的都是無汙染、低能耗、高技術、高產出的機械製造、電子電器等優質企業。且祝橋方面不參與園區收益分成，因為合作始於雙方切實需要，成於市場路徑。
目前，產業園共計簽約落戶企業47家，總投資51.2億元，總佔地1600畝，其中超5億元項目3個。6家企業已建成投產，另有32家企業正在加緊建設。2019年預計再簽約落戶企業5家。
更重要的是，雙方在園區建設與管理，產業轉移與承接，信息與品牌共享等方面，達成了很好的合作與共識，形成了規劃、建設、管理等合作機制，建立了資源互補、互利共贏、協調發展的區域經濟合作發展新模式。
“過去，一些地方通過行政干預建了很多共建園區，但效果都不是太理想，他說你不出力，你說他不真心，合作很不愉快，各方面矛盾比較大。這是把傳統園區經濟進行行政性地放大，產業進行行政性地搬家，這是不妥的。”在江蘇省發改委宏觀經濟研究院原院長顧為東看來，傳統“飛地經濟”是父母之命、媒妁之言，“拉郎配”式的合作。
浦東祝橋鎮因為土地減量化，需要動員企業外遷，但在動遷過程中遇到企業很大的阻力和困難，而啟東恰好為祝橋解決了這個難題，因此雙方一拍即合。土地減量化工作也非祝橋獨有。按照上海的規劃要求，全市要嚴控建設用地規模。顧為東把“飛地經濟”新模式總結為：政府導向、政策為綱、PPP驅動、企業目張。
但是從過往案例看，飛地經濟但所面臨的困難依然是巨大的。具體表現為：共建方政府的行政管理協調難，具體運營層面分歧多，經濟發展理念差異大，尤其是存在行政主導下的激勵扭曲、行為異化、邊際效益遞減等問題。
很多飛地園區，早期就是地方政府拍腦袋決策的結果，帶有強烈的扶貧與公益屬性，根本不考慮雙方的產業與市場匹配度。在飛出地真正成功的因素都沒有搞清楚情況下，飛入地急功近利，不顧經濟規律，盲目想複製對方的成功，必然出現現實的齟齬和分歧。這樣的心態與路徑下，大多數結果就是“一地雞毛”，少數成功的則是偶然碰運氣成分居多。
如何擺脫這種宿命？
其實回顧蘇州工業園的歷史，最早的合資開發中，新方佔70%的大股東地位，規劃、招商、開發、運營等都以理念更先進、資源更豐富的新方為主導；到2001年，園區發展到新階段，新方逐漸交出控股權，中方逐漸成為佔股65%的大股東主導園區發展，期間也是合作雙方不斷博弈的過程——這一點上，不遠處的無錫新加坡工業園異曲同工，也同樣印證了中新股東雙方動態博弈之奧妙。
上面的種種案例已經足夠說明問題：明確雙方權責，留足博弈空間，摒棄扶貧思維，創新考核與激勵機制，使其成為雙方受益的市場行為，再有一點耐心，等待時機的到來和市場的成熟，才是所有飛地園區的唯一出路。
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