許各寨周圍撂荒的土地

中房報見習記者 張超凡 記者 樊永鋒 | 河北唐山 北京報道

廢墟中艱難度日的村民,被困在許各寨城中村改造的“圍城”中十年之久，等待著一場未知的命運。

許各寨城中村改造項目，是唐山市路北區於“三年大變樣”期間，實施7個城中村改造項目之一。為什麼一個原本造福村民、改善城市面貌的項目，卻命途多舛，從啟動至今歷經十年，村子拆了一半，回遷區卻遲遲不能建成？

帶著這個疑問，記者走進唐山，走進許各寨。

擋在城市總體規劃之外的廢墟村落

困在城改僵局十年之久，許各寨村被拆遷後整個村莊如同廢墟

唐山市路北區果園鄉的許各寨位於西外環唐安南路旁，距離唐山火車站3.6公里，有村民821戶、2800人，是一個典型以農業為生的村莊。

一條南北朝向村路將許各寨分為東街與西街。

村民如往常一樣操持著自己的生計。東街與西街交叉口，一位東街村民賣著蔬菜瓜果；穿過東街，一位西街村民坐在小板凳上剝著玉米。而在不遠處，則是大片撂荒的土地和拆遷後的廢墟。

“拆遷進行到一半，搞得村莊現在如地震遺址，400餘戶村民都生活在廢墟之中。”一位西街村民告訴記者。

“拆遷先從東街開始，東街的拆遷戶已經住進回遷房了，剩餘沒有拆遷的村民不認同開發商給的安置補償。一期回遷房剩下的都是60多平方米的小戶型，也不能滿足居住需求。”一位東街村民向記者訴說。

“許各寨城改項目是三間平房置換 210 平方米樓房，宅基地以外的面積按照每畝 24 萬元進行補償。但同是果園鄉的邊各寨、李官屯、衛家莊的城改項目都是三間平房置換 270 平方米樓房。”上述西街村民補充說道。

記者在許各寨村及周邊其他城改村莊走訪調查時確認，許各寨的回遷置換面積確實比同為果園鄉的其他城改村莊置換面積少。

“一期回遷房之前約定的是建設成 6 層和 12 層住宅，可現在卻建了 6 層和 24 層住宅。”上述東街村民說。

據記者實地調查發現，一期回遷安置房位於許各寨原村址東街頭，緊挨唐安南路，總計有 10 棟樓房。1～4號樓為住宅、商業，24層高；5～10號樓為住宅，6層高，使用年限均為50年，開發商為好運公司。

“這場拆遷搞得整個村像被空襲過，村莊生態遭到毀滅性破壞。地下飲用水源受到一定的汙染，還在原村址居住的村民生活用水受到影響，基本生活質量無法保證。村民改善居住的願望強烈 ，但二期回遷房至今杳無音訊。”許各寨一位村委委員告訴記者。

十年城改舊事

許各寨一期回遷房

當年，“城中村改造”在唐山市又被俗稱為“平改”，即一種一二級聯動“利益平衡”的房地產開發模式，“城中村改造”項目由政府主導、開發商負責一級開發的所有資金投入，政府在二級開發階段，給予開發商優先權，以彌補在一級開發過程中的損失，保證開發商獲得利潤。

“2009年年初，市政府要求區政府，在許各寨建設西部生態森林公園，建設農業園區，搞生態餐廳。一開始區政府通過招商，招來了一個公司，可是這個公司沒過多久，就因為算不過來賬，剛把項目開了個頭，就走了。可是市委市政府交給區政府的任務得完成啊，區政府就把建設農業項目和許各寨平改掛鉤，誰建農業項目，許各寨平改就讓誰幹。最後把好運公司（唐山市好運房地產開發有限公司）招來了”，前述接受採訪的許各寨村委委員告訴記者。

原來，在2009年年初，唐山市路北區政府為貫徹唐山市委提出建設西部生態農業旅遊觀光園、及市政府要求各縣(市)區都要建設一個佔地約 5000 畝的現代農業生態示範園區的會議精神，決定啟動唐山市現代生態農業旅遊觀光園項目的招商引資及建設工作。

路北區政府將項目選址確定在許各寨，流轉許各寨約1000畝土地用作項目用地。2009年，唐山市國土、規劃等部門對項目的用地規劃及城市建設規劃進行了調整，項目區域的土地性質被調整為風景旅遊用地，城市規劃確定為風景走廊。

“2009年，路北區負責許各寨農業項目招商的主要領導，多次到我們公司，邀請我們參與這個項目。考慮到項目投入較大，路北區政府跟我們達成了一致，並讓果園鄉政府代表區政府，在2010年年初跟我們簽訂了合作意向書。”好運公司一位管理人員告訴記者。

雙方約定：好運公司需要在1000 畝農用地上建設農業觀光項目；路北區政府負責協調有關部門，供給好運公司 123 畝建設用地，用以平衡農業項目建設資金；路北區政府給予好運公司許各寨村城中村改造項目優先權；路北區政府方負責協調辦理相關手續。

記者從好運公司瞭解到，2010年年初開始，好運公司開始投資農業園。同年10月，許各寨城中村改造項目曾經過唐山市市長聯席會批准，好運公司與與許各寨村委會簽訂了平改協議。從2010年開始，好運公司在政府的主導下，開始許各寨的拆遷工作，推動平改回遷區和商品房建設的規劃和土地的前期手續辦理。當年完成拆遷 243戶，並按年發放過渡費。

2014年初，好運公司按照路北區政府的要求，在完成對農業觀光園項目的4.5億元的投資後，路北區政府同意好運公司啟動許各寨村城中村改造項目。路北區政府要求項目要先建設回遷區，回遷區建成後，才能啟動商業開發。

2014年，經路北區政府協調，唐山市規劃局出具了回遷區一期規劃條件，並辦理用地規劃許可證及建設工程規劃許可證，回遷區總佔地面積 148.09 畝，總建築面積 349731.95平方米。

2015年10月，一期回遷房動工。2017 年 9 月，一期回遷房竣工並開始村民返遷。目前回遷住宅共分出 570套，389戶村民實現回遷。

好運公司在回遷區一期項目啟動後，多次向唐山市規劃局申請回遷區二期及商業地塊的供地規劃條件，但市規劃局均以“項目地處總規之外為由”，拒絕出具項目地塊的供地條件，致使項目陷於停頓。經路北區政府多次協調，市規劃局給出口頭承諾：在2017年底前完成新一版總規綱要的編制，並上報河北省政府後，就給項目辦理規劃手續。

根據這個時間節點，2017年9月，新一輪拆遷工作在區政府的主導下，又重新啟動了。新一輪拆遷歷時數月，共拆遷村民247戶。截至目前，許各寨拆遷的村民達到490戶。

唐山市規劃局的承諾有了，企業只需要等待了。可是總規綱要的編制並沒有如期完成，上報省政府的時間遙遙無期。到了2018年，隨著大部制改革的推進，總規綱要的編制，陷入了停頓。而隨著2018年底，國土與規劃部門的合併，許各寨城改項目只能等待2020年底的多規合一完成才能重新啟動了。

“控規”與“總規”的相悖 誰之過？

許各寨村一期回遷房

2015 年年底開始，唐山市規劃局就以項目地處唐山市城市總體規劃範圍之外為由，不再審批二期回遷區及商業開發地塊的相關手續。

“2008 年河北省實施三年大變樣期間常有‘控規’超出‘總規’的情況，當時沒人把‘控規’超出‘總規’當回事兒。在當時的背景下，一期回遷房雖然超出‘總規’，唐山市規劃局還是審批了，2014 年 開始執行嚴格，二期回遷房及商業項目不再審批。2009 年許各寨城改項目啟動時唐山市規劃局執行的是‘控規’，而‘控規’超過了‘總規’，項目在‘控規’之內，但不在‘總規’之內。”好運公司一位管理人員告訴記者。

公開資料顯示，“總規”是城市總體規劃的簡稱，指城市人民政府依據國民經濟和社會發展規劃以及當地的自然環境、資源條件、歷史情況、現狀特點、統籌兼顧，綜合部署，確定城市的規模和發展方向。

“總規”的目的是為確定城市的規模和發展方向，實現城市的經濟和社會發展目標，合理利用城市土地，協調城市空間佈局等所作的一定期限內的綜合部署和具體安排。

而“控規”是指控制性詳細規劃，是城市、鎮人民政府城鄉規劃主管部門根據城市、鎮總體規劃的要求，用以控制建設用地性質、使用強度和空間環境的規劃。

“控規”的目的是根據城市規劃的深化和管理的需要，一般應當編制控制性詳細規劃，以控制建設用地性質，使用強度和空間環境，作為城市規劃管理的依據，並指導修建性詳細規劃的編制。

城市總體規劃是城市空間規劃的頂層設計，控規性規劃的制定要以城市總體規劃為依據。而土地利用總體規劃規定土地如何使用，也要建立在城市總體規劃基礎上，唐山市城市總體規劃需要上報到國務院審批。

據記者瞭解，2010年，許各寨城中村改造項目曾經過唐山市市長聯席會批准。2011年2月25日，唐山市規劃局還給出了項目用地範圍及規劃設計條件，項目總用地面積696.19畝，綜合容積率 2.45。

“2019年11月，100多位村民到唐山市規劃局詢問二期項目何時動工，得到的回答是‘二期沒在規劃內’。村民質問為什麼一期可以審批建設，二期卻不可以，得到的回答則是‘當時政策松，現在政策嚴’。”前述接受採訪的許各寨村委委員告訴記者。

2017年11月，唐山市規劃局出具了 A-04 南部地塊共 61.97 畝的出讓條件，地塊已完成供地工作，好運公司已於 2018 年 6 月 21日摘得該地塊。在履行規劃部門的行政審批時，唐山市規劃局同樣以項目地處總規範圍之外為由，拒絕出具用地規劃手續，致使項目無法進行。

“當時唐山市規劃局按照‘控規’對項目審批，現在總規監管政策嚴了就把我們企業擱置了。政府招商引資時對企業的承諾不兌現，只讓我們建了一期回遷房，不讓建設商品房，現在把我們害得好慘。我們也想盡快開始回遷區二期建設和商業開發，可是條件不允許啊”，上述管理人員說。

經記者核實，許各寨城改項目地塊確實是處於唐山市城市建設總體規劃區的邊緣、在城市總體規劃區之外。路北區政府在唐山市規劃局啟動總體規劃編制調整時，曾向市規劃局申請將項目地塊調整至總體規劃區內，市規劃局根據路北區政府的申請進行了調整，待上報批准後即可完成調整。總體規劃調整工作原計劃 2017 年底完成，但由於規劃國土部門調整，需要做多規合一的工作，進行國土空間規劃。該規劃沒有時間表，導致項目啟動時間不可預期。

2018年4月17日，唐山市規劃委員會通過了許各寨項目修建性詳細規劃。但唐山市規劃局仍以項目在總體規劃區之外為由，提出推進規劃工作無據可依，至今無法付諸實施。二期回遷及商業開發地塊無法啟動 ，項目工程陷於停頓。

“項目啟動之初是符合控規和土地總體利用規劃的。2014 年唐山市規劃局批准回遷區建設已經算開了頭，路北區政府願意推動項目，但唐山市規劃局不給履行規劃手續，既然已經開了頭，就應該把這個事情做完，不能把企業和村民扔下不管。對項目不管不顧的行為，不但會將企業逼入絕境，而且影響政府公信力，營商環境也會惡化。”上述管理人員說。

2019年5月23日，中共中央、國務院出臺了《關於建立國土空間規劃體系並監督實施的若干意見》，意見指出“將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，實現“多規合一”，強化國土空間規劃對各專項規劃的指導約束作用，是黨中央、國務院作出的重大部署。”在2019年5月27日國務院新聞辦公室舉行的新聞發佈會上，自然資源部副部長趙龍介紹了最新發布的《中共中央 國務院關於建立國土空間規劃體系並監督實施的若干意見》有關情況，並答記者問。當有記者問到：“在新規劃編制審批完成前，如何與現有的規劃做好銜接”時，自然資源部國土空間規劃局副局長張兵回答道：“在新的規劃沒有完成前的過渡時期內，我們要做的很重要的一項工作，是對現行的城市或者鎮的總體規劃和土地利用總體規劃，在實施中存在矛盾的差異圖斑進行協調性、一致性處理，保證營商環境有一個非常順暢的銜接。”

“許各寨城改項目的現狀就和張兵副局長所回答的問題一致，唐山市自然資源與規劃局完全可以在新的規劃完成前的過渡期內，對差異圖斑進行協調性、一致性處理，解決許各寨百姓的回遷難問題，建立良好的政府營商環境。許各寨城改地塊在唐山市城市生長控制線內，如果政府和規劃部門敢於擔當，對企業和百姓負責，項目應該是能夠啟動的。”上述管理人員說。

沒有時間表的城改殘局

至今，許各寨村民有一少半已經住進一期回遷房，另外一多半村民還駐守在原村址，等待著有人收拾這場殘局。許各寨城改項目於 2010年啟動，已經歷經近十年，這期間有的村民無家可居只能背井離鄉，甚至客死他鄉無人問津；有的村民駐守在廢墟村莊中，生活質量無法保證。許各寨十年城改中到底發生過什麼具體已難以得知，但曾經的家園已成廢墟，回遷新房卻遙遙無期。

記者在當地數日走訪中能夠明顯感覺到許各寨村民對提高居住質量的渴望。而深陷這場十年城改泥沼中的好運公司，更加迫切地想推動許各寨城改項目的進行。

許各寨城改地塊不在唐山市城市總體規劃之內已經成為無法改變的事實，但項目啟動之初，不在“總規”之內的許各寨為什麼會獲得審批呢？為何後來又停止審批？

顯然，相關部門在項目推進及審批的拉鋸過程中，並未充分考慮過未入住回遷房的村民安置問題，導致許各寨城改項目的遺留問題至今無法出臺解決方案。

如一位拆遷戶所說：“我們老百姓不懂的規劃，我們只知道政府都批准了，為啥不能建了？承諾我們的2017年10月回遷二期開工日期，可是到現在還沒有一點兒動靜”。

2019年12月5日、6日，中國房地產報記者就許各寨城中村改造項目存在的問題走採訪了唐山市路北區人民政府及唐山市自然資源和規劃局。

“許各寨城改項目在唐山市城市總體規劃用地範圍之外。當時項目是唐山市政府推動的城中村改造項目，一期審批是為了支持政府工作。由於項目在城市總體規劃用地之外，沒法做行政許可。下一步空間規劃正在編制中，可以考慮是否劃入，但時間沒法確定。”唐山市自然資源和規劃局城市設計管理處一位王姓工作人員告訴記者。

12月5日，記者已向唐山市路北區政府提出許各寨城中村改造項目中存在的問題，但截至發稿，暫未收到路北區政府的回覆。

閱讀更多 中國房地產報 的文章

關鍵字: 美好，一直在身邊 想象偉大的一平方公里