PPP本是通過引入社會資本的投資運營能力來提高政府項目的效率，現下卻被當作一種融資工具看待，這並非PPP項目初衷。
□法制日報《法人》記者 李立娟
近日，財政部印發《關於進一步加強政府和社會資本合作(PPP)示範項目規範管理的通知》(以下簡稱《通知》)，《通知》指出，近期核查發現部分PPP示範項目存在進展緩慢、執行走樣等問題，後期將對核查存在問題的173個示範項目分類進行處置。
同時，之前在為期四個多月的PPP“最嚴清理”後，財政部發布了各地開展PPP項目集中清理工作的最新進展：截至4月23日，各地累計清理退庫項目1695個、涉及投資額1.8萬億元;上報整改項目2005個、涉及投資額3.1萬億元。
4月30日，財政部發布《關於進一步加強政府和社會資本合作(PPP)示範項目規範管理的通知》(54號文)提出了項目前期、採購、簽約、履約等各實施階段的12個“不得”，為PPP合規運作戴上“緊箍咒”。財政部還發布了《PPP項目財政承受能力彙總分析報告》，再次強調要築牢PPP項目財政承受能力10%限額的紅線。
PPP項目緣何問題頻出，緣何與中央政府設立的初衷相背離，地方政府應在法律規定的範圍內如何進一步完善規制?
清庫目的明確
“截至2018年4月底，全國PPP項目總體成交量1008個，成交金額11429億元。而全國共累計清退管理庫項目1695個、涉及投資額1.8萬億元;上報整改項目2005個、涉及投資額3.1萬億元。從數據上看，很大一部分的項目被清庫，且有加速的趨勢。”中研普華研究員覃崇在接受《法人》記者採訪時表示。
他進一步說：“PPP項目清庫的主要目的是為了規範地方政府的融資行為，降低負債率，防範金融風險。”
廣州市天河區發展研究中心主任趙旭在接受《法人》記者採訪時，防範化解就是地方政府的債務分解，也就是金融分解，到目前為止是地方政府的債務分解。
PPP項目清庫的主要目的是捋順其本身的不規範性。首先是偏離了本來的目標，在PPP本質來說，它的目標一個是提高政府項目的效率，通過引入社會資本的投資運營能力來提高項目的效率;其次是通過把存量的政府項目轉化為PPP項目來化解政府的債務。
後來PPP的發展就偏離了這個目標，也即是清庫的原因。財政部PPP工作領導小組組長、副部長史耀斌曾公開表示，當前PPP存在支出責任“固化”、支出上限“虛化”、運營內容“淡化”和適用範圍“泛化”四個問題。
對於當前PPP項目不規範的類型，以及何種項目會被清退出，覃崇在接受《法人》記者說：首先將不再繼續採用PPP模式實施的包頭市立體交通綜合樞紐及綜合旅遊公路等30個項目，調出示範項目名單，並清退出全國PPP綜合信息平臺項目庫。
其次是將尚未完成社會資本方採購或項目實施發生重大變化的北京市豐臺區河西第三水廠等54個項目，調出示範項目名單，保留在項目庫，繼續採用PPP模式實施。
最後是對於運作模式不規範、採購程序不嚴謹、簽約主體存在瑕疵的89個項目，請有關省級財政部門會同有關方面抓緊督促整改，於6月底前完成。逾期仍不符合相關要求的，調出示範項目名單或清退出項目庫。
不應違背PPP項目初衷
覃崇就PPP項目不規範操作可能會導致的情形解釋道：“PPP項目監管不斷加碼，是為了防控金融風險、去槓桿和防止一些地方政府隱性債務攀升。這些政策將減少純政府付費類項目，增加真正有經營性的項目比重。”
地方政府負債率高是個普遍現象。財政部統計數據顯示，截止到2017年末，地方政府債務餘額為16.47萬億元;2016年末，地方政府債務餘額為15.32萬億元，地方政府債務率(債務餘額/綜合財力)為80.5%。
覃崇認為，在規範操作的情況下，PPP並不會讓地方政府產生債務，只有佔一般公共預算支出比例超過10%的紅線，才會有可能導致地方債務的形成。
在地方政府債務的問題上，趙旭則對《法人》記者說，PPP與其因果關係毫無疑問，最主要的就是這一輪PPP的基本內容主要是地方政府要進行基礎設施建設，包括土地預計開發、市政道路、橋樑等，各個市政基礎設施建設等，這一類佔了大多數。
這些基礎設施建設基本是沒有經營性收入，純粹就是政府付費，通過PPP可以拉長付款年限，這個問題就相當於政府可以通過PPP負更多的債，這與中央政府的初衷完全不一樣。也就是說，原來的目的是化解債務，結果地方政府利用PPP反而去形成了更多的債務。
趙旭認為，另外一個問題就是支出上限“虛化”，通過虛構財政承受能力，包括在財政承受能力評估當中進行造假這些手段來進行誇大，甚至直接規避相關程序進行操作。
“對地方政府來說，PPP項目是一個重要的融資渠道。”趙旭對《法人》記者強調，財政部引入PPP的初衷是希望通過PPP能夠吸引社會資本來參與政府的項目，通過這個方式能夠減少政府的債務。
他進一步說：“在這種情況下，在引入PPP以後，下一步就是規範地方政府的融資，為了規範地方政府的融資，就把其他的渠道給關上了。比如特別強調地方政府除了發債以外，就不允許負債，也就是所謂的‘開了兩個前門，然後關了後門’。”
“政府怎麼自己融資呢?一個方式就是通過發債，發債當然是有規模限制的;另一個方式就是做PPP，也就是我們說的後門，也就是後門給關掉了。後門關掉了以後就會讓你走前門，走前門就正規的地方政府自主發債。”趙旭表示。
在覃崇看來，監管的不斷加碼，究其原因，一是過度投資，二是隱性債務風險。
政府採用PPP之後，降低了一定成本，財政得到一定的緩解，有可能導致政府在後續的投資中變得盲目而無序。而PPP項目在幫助緩解政府財政壓力的同時，也會對政府提出一定要求，如提供相關的公共服務等，這些都是政府的隱性債務。假如政府PPP項目不規範操作，隱性債務可能直接轉化為顯性債務。
必須嚴守底線
財政部於2015年實施的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》中，明確對各地每年的PPP項目總量做出了規定，要求“每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，佔一般公共預算支出比例應當不超過10%”。也就是所謂的10%紅線。
就其執行情況，覃崇在接受《法人》記者採訪時表示：“雖然說目前還有部分地方政府存在違規操作，但是隨著政策執行的深入，10%作為一個硬性規定，是以後的PPP項目一道不能隨便跨過的門檻。”
趙旭對此解釋道，財政部要求所有的項目支出需要政府支出，且整個支出加起來不應該超過一般預算支出的10%，但是這個要求實際上就沒有得到遵守，且有些地方還存在虛構財政能力的行為。
此外，還存在通過政府購買服務這樣的一個似是而非、不規範的方式來規避10%上限的行為。後來財政部的87號文專門規定嚴禁通過政府購買服務來變相取代融資。
針對PPP不規範操作可能導致的不良影響，趙旭對《法人》記者解釋道，其中一個不良的影響就是導致地方政府債務風險擴大，也就是所謂的“PPP走偏了”，走偏了的主要原因就是被地方政府拿來當融資工具，從而引發地方政府的債務風險。
第二個問題是造成了國有企業的風險，當然也包括參與PPP項目的民營企業的風險。但是實際上這一輪的PPP裡國有企業參與得多，參與的比例高，所以可能對國有企業的風險是更大的。
第三個問題就是導致金融機構的風險。金融機構的風險一個是銀行的貸款，另外一個就是銀行的理財產品，也就是資管產品這一塊，也就是說裡面有老百姓的錢，也有機構的錢，最後就變成各種各樣的資本產品，各種各樣的基金，這也會產生風險，而且各種風險都連在一起。
PPP項目重在執行
趙旭強調：“這一次通過92號文對不規範現象進行治理，當然也包括以前的43號文、50號文、87號文等，這一系列的文件針對的主要就是地方政府，就是要規範PPP項目。”
其次，國資委亦要求專門針對國有企業如何參與PPP項目進行約束和規範。
此外，監管措施還針對金融機構進行規範，例如財政部的23號文。
關於PPP項目規制的問題，覃崇對《法人》記者說：“一是有法可依、執法必嚴。對於敢於違反規定的，一定要依法處理;二是加強監督，讓媒體、群眾等各個方面監督PPP項目的政策執行情況，儘可能地把風險消滅在萌芽期;三是淨化融資環境，增加融資渠道。”
趙旭同樣認為：“眾多文件的出臺，都是具有針對性的，地方政府有問題，就針對地方政府出臺政策。國企、央企有問題，就針對國企、央企出臺政策。金融機構也專門出臺金融機構的政策。”
趙旭亦表示：“根本的問題在於要建立財政運營的約束機制，現在都是軟約束，就是我們在考核官員時沒有考核舉債，要把舉債納入考核範圍，財經紀律要嚴肅，如果地方官員在任時存在違規違法舉債，那是違法行為。中央三令五申，政府不能通過企業去融資，通過融資平臺來融資，如果違規融資的話，就應該被定義為違法行為。”
關於此類違法行為的追責，趙旭認為，可通過人大追究政府的責任。歸根結底，相關的追責體系，是為了在根本上約束地方政府違規操作的動機，遏制住通過PPP進行舉債的想法，這才是問題的核心。
目前，很多地方的政府和企業，都認定了PPP是一個融資手段，但是在國際上，PPP從來就不是一個融資手段，就是為了解決政府的低效率。因為好多項目就是政府來做，而公共服務由政府來提供，效率往往比較低，通過PPP模式來發揮社會資本的對利益追逐所帶來的高效率。
趙旭進一步說，因為政府不需要賺錢，所以效率不高，社會資本要賺錢，賺錢效率就會高，是利用這種機制來提高項目的效率。所以說，應該討論的問題從來就不是PPP違不違規，或者說PPP是不是融資工具，而應該考慮怎麼樣做好PPP，什麼樣的項目適合做PPP，什麼樣的項目做了PPP對效率的提高更好。
“這是一個很技術性的問題，不是簡單地說什麼都做PPP，做了以後就來融資的問題。”趙旭表示，首先要把融資的念想斷掉，斷掉以後迴歸其本真，來討論什麼樣的PPP是好PPP。
趙旭最後對《法人》記者強調：“究其原因，都是因為PPP被誤認為是融資工具，有的地方沒有什麼融資的迫切需求，所以不進行PPP項目，恰恰是這些地方應該做PPP。因為其並沒有融資的迫切需求，正應該通過PPP來提高項目的效率，這才是PPP項目的正道。”
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