陳道富：中國金融監管框架改革的初步設想
財經縱橫
★★★★★
其次，要處理好經濟發展、社會穩定和金融風險的關係。在我國金融發展過程中，既存在盲目發展而不顧風險的現象，也存在為了穩定而一味規避風險，害怕風險暴露的傾向（導致隱性擔保普遍存在）。顯然，這兩種方式都會破壞市場規律，影響金融監管效率。如果將金融穩定理解為不出現風險事件，並動用行政力量避免風險暴露，用公共資源為金融機構的經營失誤買單，勢必會對金融市場競爭機制帶來極大扭曲。有鑑於此，今後恐怕要從“守住不發生系統性、區域性金融風險的底線”的防守型思維，轉向“用小震釋放應力，主動化解風險，防止出現大震”的進取型思維，通過加快結構調整，促進金融機構優勝劣汰等措施，積極防範金融風險。
第三，調整政府行為模式需要改變目前金融管理部門管得過多、過細、過嚴的“父愛式”做法，將自上而下“管”金融機構和“管”市場的行政官員心態，轉變為尊重市場和金融家的合作式心態。加強決策前與市場的溝通，提高監管的專業能力。切實下放行政權力，簡化辦事程序，減少行政審批事項，將本應屬於金融機構自身管理權限的管理權力還給金融機構，降低金融機構因行政管制而帶來的成本。
2.金融混業經營和金融控股集團監管協調。
3.資產管理、財富管理、資產證券化等基於信託、委託代理的市場行為監管協調。
4.債券市場的統一和基準利率體系建設問題。
5.互聯網金融的監管框架和制度。
6.民間金融、金融欺詐、龐氏騙局和市場操縱等。
為此，可考慮成立一個相對獨立、專業精深的日常機構，如可由新成立的國務院金融監管協調辦公室承擔金融監管的協調。
該協調機構可主要集中做三類事。一是為國務院金融協調會議提供秘書性服務。二是對特定金融監管問題進行協調，一步一個腳印加快推動中國金融的整體改革步伐。三是堅持問題導向，專職研究協調監管中的交集問題、焦點問題。該協調機構選擇金融發展中急需協調的事，一事一議，研究制定詳細、可操作方案和法規制度。
該機構的人員主體為宏觀經濟學家和全面熟悉金融市場混業經營的任務人員，可主要從現“一行三會”中抽調，減少現“一行三會”人員編制，也可從社會上招聘，但堅持精兵簡政、人員精幹原則。
該機構既可以作為過渡性機構，彌補監管組織制度改革過程可能產生的監管真空，並完成制度設計、監管協調的歷史使命，也可在未來轉為綜合金融監管委員會，統籌金融監管。
（二）重點明確貨幣政策、宏觀審慎管理和微觀審慎管理的邊界
從角色和目標看，微觀審慎管理著眼於單個金融機構的穩健運行，宏觀審慎管理著眼於整個金融體系的穩健運行，貨幣政策是穩定經濟活動的價格和產出。似乎各自的定位清晰明確，但在現實操作中，三者之間的關係卻並不像理論上顯示的那麼截然分明。原因：（1）目標與工具之間的對應關係。宏觀審慎管理的概念還在不斷髮展之中，尤其是尚未發展出一套與之相關的政策工具體系，目前的操作絕大部分是附加於微觀審慎監管工具上的。這就使得宏觀審慎管理尚無法完全獨立成為一個宏觀管理領域。（2）金融穩定與經濟週期密切相關。金融既是經濟週期的重要肇因，也是經濟週期的主要表現形式。作為週期性調控工具——貨幣政策無法與金融體系穩定完全分離。
宏觀審慎管理，起源於1979年6月庫克委員會（巴塞爾銀行監管委員會前身）。在此後的30年間，一直斷斷續續地討論此問題，關注的重點和內容不斷豐富。從最初表示當微觀經濟問題變為宏觀經濟問題時，不能不關心宏觀審慎性的朦朧提法開始，到進一步發展到對整個金融體系的監管套利、衍生品市場定價、流動性、信息透明、支付結算體系超負荷等內容的研究，對重要資產市場的研究以及對宏觀審慎監管的嚴格定義及更寬範圍內的討論。
宏觀審慎管理在國際上真正流行，被各國政府、國際組織所廣泛重視，則是最新一輪美國金融危機之後。2008年金融危機後，國際主流機構主要從監管的角度對危機進行反思，認為基於單個金融機構的微觀審慎監管並不足以保證金融體系的整體穩健運行。“危機爆發後，大家都逐漸認識到金融體系的順週期波動和跨市場風險傳播會對宏觀經濟和金融穩定帶來衝擊，甚至引發系統性風險，採取宏觀審慎政策的主要目的就是為了應對這種問題”。
歸納近些年國際社會對宏觀審慎管理問題的討論，主要涉及兩個方面的重大關注：一是“太大而不能倒”的問題。部分機構由於業務規模龐大、業務聯繫廣泛且複雜、風險暴露巨大，單個機構的風險暴露將會影響整個金融體系的穩定，從而威脅金融體系功能，國家不得不動用公共資源救助。從宏觀金融穩定和公平的角度，要對“太大而不能倒”的金融機構加強監管，併為其可能耗費的公共資源提前積累資金。二是逆週期和風險傳遞等帶來的金融系統性風險防範體系問題。“在宏觀貨幣政策和微觀審慎監管之間，存在怎麼防範系統性風險的空白，這就需要宏觀審慎政策來填補。”
我國在2010年末的中央經濟工作會議上，正式引入了宏觀審慎政策框架，並在2011年初開始，主要依靠資本充足率的自我約束和經濟增長的合理需要來逆週期計算合意貸款規模，以及利用差別存款準備金率等工具形成激勵約束機制。2015年年底，中國人民銀行提出的實施宏觀審慎評估體系（MPA）有七個方面的指標，包括資本和槓桿、資產負債、流動性、信貸政策執行情況等。
3.是貨幣政策傳導效率問題還是金融穩定問題？在中國當前環境下，貨幣政策調控存在更多困境。其中一個重要的困境來源於微觀主體特徵。我國是以國有金融機構為主體的金融體系。國有金融機構的行為不完全等同於一般的市場機構，特別是在人事任命並非完全市場化的環境下更是如此。因此，真實的金融供給會表現出明顯不同於市場經濟的特徵。如保留較多的緩衝，以保持本身機構的靈活性；並不完全從市場效率出發進行信貸決策，存在運動性和政策性貸款衝動；利益性指標不如數量型控制指標對微觀主體的行為約束有效等等。2015年年末，我國的信貸規模已達到99.3萬億元，但銀行間債券市場僅為43.9萬億元，國債規模僅為10.7萬億元，大量的債券還由銀行直接持有到期。高管的任職資格、行業牌照、資本充足率等比例性監管指標，對銀行等金融機構的激勵約束遠遠超過價格指標。此外，我國的貨幣政策還承擔大量結構性調控目標，政府對金融機構的支付義務還有超過正常金融承諾的社會穩定要求，這使得出現傳統的西方貨幣政策工具在中國不足以實現貨幣政策目標的問題。
除上述三類機構央行直接與金融監管部門介入現場檢查和風險監測和處置外，宏觀審慎管理政策主要致力於經濟週期預測、金融系統性風險的識別和評估，並根據宏觀週期和系統性風險狀況，動態提出額外的逆週期資本和緩衝資本要求。宏觀審慎管理政策也可根據現有的邏輯設計出模型化的資本要求，但具體的實施交由微觀審慎管理主體具體負責。
（四）劃分中央和地方金融監管職能
一是進一步明確地方金融監管的法律依據和職責範圍。我國宜明確界定地方政府的金融管理職責，賦予地方政府在“風險處置”和“區域性金融穩定”方面的職責，明確地方政府一定的管理權力，提高其加強金融監管的主動性和有效性。我國可從國家或省級層面，制定出臺地方金融監督管理條例，明確規定地方金融監管的監管機構、監管對象、監管職責、法律責任等相關內容，對地方金融監管局的權責進行規範化和制度化。
如可考慮地方負責中央駐地方的金融監管部門法定監管範圍之外的，吸收少數客戶資金、限定業務範圍、風險外溢性較小的新型金融組織和金融活動，包括轄區小額貸款公司、融資性擔保公司、民間資本管理機構、民間融資登記服務機構等新型金融組織和權益類、大宗商品類（中遠期）等具有金融屬性的交易場所，以及融資租賃、典當、拍賣、股權投資、創業投資、農業保險等金融業務，在中央統一制定監管規則的前提下，地方承擔相應的監管分工。地方政府要加強對民間借貸、新型農村合作金融組織的引導和規範，有效防範和打擊金融欺詐、非法集資等各類違法違規行為，不斷強化金融消費者保護職責。
二是加快推進地方金融業務統一管理。過於分散的金融監管，特別是將金融監管交由非金融主管部門監管，導致金融監管邊緣化，服從於主管部門主導業務的發展。由於以前地方政府沒有金融工作部門，一些明顯具有金融屬性的行業分屬地方不同部門監管（對應於國家部委職能設置，如股權投資在發展改革委，典當、融資租賃在商務廳等）。在各省區市基本已設立金融管理部門後，可考慮對地方金融業務實行統一管理，設立省、市、縣三級地方金融監管局，賦予地方金融監管局擁有與風險防範處置責任相匹配的獨立監管權。尤其在省級層面宜積極推進，進一步增強地方金融監管的協調性，有效防止個別行業和局部地區風險蔓延和擴散。
市場和行為管理局負責信息披露、內幕交易、市場操縱等市場和行為的管理。其中，可考慮將銀行間、交易所的市場進一步打通，並統一債券市場的管理機制。保留財政部、國企出於國家和國有資產利益的額外限制，但任何主體參與債券市場，應遵循債券市場的統一規定。進一步統一股權市場，建立多層次資本市場的統一、分類管理規則（如圖）。
（二）將分散於各個監管部門的中小投資者和消費者保護機構統一為中小投資者和消費者保護局
可考慮將央行及三個監管部門分別設立的中小投資者和消費者保護機構獨立出來，統一設立中小投資者和消費者保護局，專門從事中小投資者的教育和消費者保護事宜。
（陳道富：長安街讀書會成員、國務院發展研究中心金融所副所長）
長安街讀書會是在中央老同志的鼓勵支持下發起成立，旨在繼承總理遺志，踐行全民閱讀。為中華之崛起而讀書、學習、養才、報國。現有千餘位成員主要來自長安街附近中直機關及各部委中青年幹部、中共中央黨校學員、國家行政學院學員、全國黨代表、全國兩會代表委員等喜文好書之士以及黨中央、國務院確定的國家高端智庫負責人專家和中央各主要出版機構的資深出版人學者等，書友以書相聚，以學養才。
在第22個世界讀書日到來之前，經民政部、文化部等相關主管主辦單位報備批覆，長安街讀書會牽頭髮起成立“全民閱讀促進委員會”，作為全國性的人民團體，該機構將通過開發利用全國各級黨政機關、企事業單位、社會組織、大中院校的全民閱讀文化資源，促進全民閱讀活動深入開展。並以黨建為先導，傳承發展中華優秀傳統文化為支撐，努力繼承周恩來總理“為中華之崛起而讀書”遺志，深入“研讀經典”，讓“全民閱讀”形成人人參與的氛圍，共同為實現中華民族偉大復興的中國夢而努力奮鬥。
閱讀更多 長安街讀書會 的文章
