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☑ 裁判要點
在行政行為必然或者極有可能給當事人造成不利影響，減損當事人權益且無其他更為便捷救濟渠道的情況下，可參酌整個行政實體法律規範體系、行政實體法的立法宗旨以及作出被訴行政行為的目的、內容和性質進行判斷，以便將法律保護的利益擴大到值得法律保護且需要法律保護的利益，從而認可當事人與行政行為存在“利害關係”，並承認其複議申請人資格和訴訟原告主體資格，以更大程度地監督行政機關依法行政。
☑ 裁判文書
裁判文書網發佈日期：2019-10-12
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2019）最高法行申293號
再審申請人（一審被告、二審上訴人）北京市東城區人民政府。住所地北京市東城區錢糧衚衕3號。
法定代表人李先忠，區長。
委託訴訟代理人李凌波，北京市東城區司法局工作人員。
委託訴訟代理人呂立秋，北京觀韜中茂律師事務所律師。
被申請人（一審原告、二審被上訴人）北京聯立房地產開發有限責任公司，住所地北京市東城區安華北里2號。
法定代表人張連級，總經理。
原審第三人北京市東城區青青藤幼兒園。住所地北京市東城區安化北里18號院6號樓。
法定代表人張敬，經理。
委託訴訟代理人楊洪生，北京市東城區。
再審申請人北京市東城區人民政府（以下簡稱東城區政府）因被申請人北京聯立房地產開發有限責任公司（以下簡稱聯立公司）訴其行政複議一案，不服北京市第四中級人民法院（2017）京04行初754號行政判決，向北京市高級人民法院提起上訴，北京市高級人民法院以（2018）京行終901號行政判決駁回上訴，維持原判。東城區政府仍不服，在法定期限內向本院申請再審。本院依法組成合議庭對本案進行了審查，現已審查終結。
原一、二審法院審理查明：2015年3月30日，北京市東城區教育委員會（以下簡稱東城區教委）收到張敬提交的申請舉辦北京市東城區青青藤幼兒園（以下簡稱青青藤幼兒園）的行政許可申請材料，在申請材料中，包括一份房產證複印件，顯示房屋所有權人為聯立公司。2015年4月23日，東城區教委作出教民111010166000020號《民辦學校辦學許可證》（以下簡稱涉案辦學許可），主要內容為：“名稱北京市東城區青青藤幼兒園，地址北京市東城區安化北里18號院6號樓，校長黃婷，舉辦者張敬，學校類型幼兒園，辦學內容學前教育，主管部門東城區教育委員會，有效期限至2016年3月31日”。後經延期有效期至2019年。
2017年4月6日，聯立公司向東城區政府提出行政複議申請，請求撤銷東城區教委作出的涉案辦學許可。2017年7月3日，東城區政府作出東政復字[2017]29號《北京市東城區人民政府駁回行政複議申請決定書》（以下簡稱被訴複議決定），主要內容為：被複議的辦學許可行為系賦予第三人青青藤幼兒園民辦學校的辦學權利，並未產生減損聯立公司行政法律權利或增加申請人行政法律義務的法律後果。聯立公司主張的相關權益亦不在行政複議被申請人東城區教委作出行政許可行為時應考量的範圍之內。被複議許可行為對聯立公司合法權益明顯不產生實際影響。因此，聯立公司與被複議許可行為不具有利害關係，聯立公司就此提出的行政複議申請不符合法定受理條件，決定駁回聯立公司提出的行政複議申請。聯立公司不服，向北京市第四中級人民法院（以下簡稱一審法院）提起訴訟，請求撤銷被訴複議決定，由東城區政府依法受理其複議申請。
另查，聯立公司於2005年、2006年取得了包括涉案房屋在內建設工程的建設用地規劃許可證、建築工程施工許可證、建設工程規劃許可證。2008年7月，聯立公司取得涉案建築的消防驗收意見書；2014年7月，聯立公司取得原北京市規劃委員會核發的建設工程規劃核驗（驗收）意見。2016年8月22日，原北京市國土資源局東城分局出具《不動產登記資料查詢結果證明》（以下簡稱不動產登記查詢證明），顯示：經查詢涉案房屋未辦理房屋登記，無查詢信息。
再查，2006年9月22日，聯立公司與案外人北京開泰房地產開發有限公司（以下簡稱開泰公司）簽訂北京市安化北里《二期項目》合同書，約定了合作開發北京市安化北里二期項目的相關事宜。2011年12月14日，開泰公司與北京友和投資有限公司（以下簡稱友和公司）簽訂《安化北里6號樓租賃協議》，將涉案房屋出租給友和公司。2012年10月26日，友和公司與張敬簽訂《安化北里6號樓租賃協議》，將涉案房屋轉租給張敬用於開辦幼兒園。
2017年，開泰公司向北京市東城區人民法院提起民事訴訟，被告為聯立公司，請求法院判令聯立公司履行合同義務辦理涉案房屋的竣工備案手續及判令聯立公司對涉案房屋所有權進行首次登記（即辦理大產權證書）。同年，聯立公司起訴開泰公司、友和公司、張敬及青青藤幼兒園，請求判令騰退涉案房屋。
一審判決認為，《中華人民共和國行政複議法》（以下簡稱行政複議法）第十二條規定，對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的，由申請人選擇，可以向該部門的本級人民政府申請行政複議，也可以向上一級主管部門申請行政複議。據此，東城區政府負有對聯立公司提出行政複議申請撤銷涉案辦學許可進行審查的法定職權。本案中，東城區政府在收到聯立公司的行政複議申請後，根據行政複議法的相關規定，履行了受理、答覆通知、複議審查等行政複議程序，符合法律規定。根據辦學許可條件的相關規定，房屋產權是審查事項之一。同時根據本案現有的相關證據證明，聯立公司是北京市東城區安化北里18號院6號樓的建設單位，至2016年8月22日，涉案房屋未辦理房屋登記。而東城區教委作出的涉案辦學許可，涉及了涉案房屋的產權，對聯立公司的合法權益產生了相應影響，因此聯立公司與涉案辦學許可之間存在利害關係。被訴複議決定以聯立公司與被複議許可行為不具有利害關係、聯立公司提出的複議申請不符合法定受理條件為由駁回聯立公司的行政複議申請，依據不足，一審法院予以撤銷。對於聯立公司的訴訟請求，一審法院予以支持。綜上，一審法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第一款第一項、第三項之規定，判決撤銷東城區政府作出的被訴複議決定，東城區政府於一審判決生效之日起在法定期限內對聯立公司的行政複議申請重新作出處理。
東城區政府不服一審判決，向北京市高級人民法院提起上訴稱：一審判決認為東城區教委作出的涉案辦學許可，涉及了涉案房屋的產權，對聯立公司的合法權益產生了相應影響，故與其具有利害關係，屬認定事實不清、適用法律法規錯誤。具體理由如下：第一，行政複議法上的利害關係的認定標準，最高人民法院關於行政訴訟法中“利害關係”的相關解釋可以準用於行政複議制度，上訴人認為應以被複議的行政行為可能侵犯其合法權益，客觀上具有侵犯其合法權益的可能性，被訴行政行為確實與其權利義務的增減得失密切相關為標準；第二，聯立公司與被複議的辦學行政許可沒有利害關係，一審判決撤銷被訴複議決定屬適用法律錯誤。涉案辦學許可行為不具有對聯立公司設定將房屋用於開辦幼兒園義務、影響聯立公司房屋產權權利的法律效力。聯立公司所主張涉案房屋被出租用於開辦幼兒園的後果及相關權益問題，無法且沒有必要通過行政複議等行政救濟渠道進行保護；第三，聯立公司關於涉案房屋用於幼兒園教育後若出現人身傷害、社會問題均無法擺脫責任的主張，不屬於東城區教委許可行為設定的權利義務或需權衡保護的權益範疇；第四，一審法院審理程序違法，在案外主體開泰公司等沒有參加訴訟的情況下認定聯立公司是建設單位，遺漏了應當參加訴訟的第三人。綜上，請求撤銷一審判決，改判駁回聯立公司的訴訟請求。
北京市高級人民法院二審認為,根據《中華人民共和國行政複議法實施條例》（以下簡稱複議法實施條例）第二十七條的規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益提出行政複議申請，除不符合行政複議法和本條例規定的申請條件的，行政複議機關必須受理。本案中，東城區政府依據複議法實施條例第四十八條第一款第二項之規定，以聯立公司不具有利害關係為由駁回聯立公司的行政複議申請，即認定該行政複議申請不符合行政複議法和複議法實施條例的受理條件。故聯立公司與涉案辦學許可是否具有利害關係是本案審查的焦點問題。該焦點問題的判斷涉及以下幾個方面：
第一，關於涉案辦學許可的性質及行政審查職責。涉案辦學許可為準許開辦幼兒園的行政許可，根據《中華人民共和國民辦教育促進法》第十四條的規定，申請正式設立民辦學校的，舉辦者應當向審批機關提交學校資產的有效證明文件等申請材料；《北京市實施〈中華人民共和國民辦教育促進法〉辦法》（以下簡稱北京市實施辦法）第十二條亦規定了民辦學校的設置標準參照同級同類公辦學校的設置標準執行，沒有標準的，按照國家和本市的有關規定執行。東城區政府提交的規範性文件《設立民辦學前教育機構（標準規模幼兒園）》中就教學場所和設施中進一步規定，要求房屋產權清楚，適合辦園，無安全隱患等條件。故辦學場所繫該行政許可審查的重要事項，教育行政主管機關應當對開辦幼兒園的房屋權屬是否清晰、場所設施是否安全達標等進行審查。
同時，參照北京市實施辦法第二十八條的規定，民辦學校變更學校地址或者在審批機關批准的區域外增設教學地點的，應當重新辦理審批、登記手續。由此可知，變更幼兒園等民辦學校地址按前述規定需要重新進行審批，辦學地址與辦學許可具有直接密切關係。這亦是由辦學許可的性質本身所決定，其與一般行政許可如工商設立登記許可等不同，對開辦場地、設施具有特殊要求，開辦地點及房屋狀況系該許可審批的重大事項，故開辦地點、場所與該辦學許可具有直接密切聯繫。
第二，聯立公司的法律地位問題。本案中，根據在案證據可知，聯立公司是涉案房屋前期建設工程規劃許可、建設工程規劃驗收意見等具備法律效力文件的行政相對人，並且，不動產登記查詢證明及開泰公司要求聯立公司辦理涉案房屋所有權首次登記的民事訴訟等能夠證明涉案房屋尚未辦理房屋產權登記，故聯立公司屬涉案房屋的法律責任主體。
第三，是否具有利害關係的判斷問題。複議機關對利害關係的審查系對申請人主體資格的考量，應結合具體案件情況進行全面分析判斷，除明顯不具有利害關係的情形外，應保障申請人提出複議申請的程序性權利。基於前述事實分析及地址與涉案辦學許可的密切關聯性，聯立公司作為開辦涉案幼兒園地址建築的法律責任主體，不符合屬於明顯與被複議行政行為不具有利害關係的情形。東城區政府以辦學許可未增加或減損聯立公司行政法上的權利義務為由駁回其行政複議申請依據不足，不予支持。因此，一審法院判決撤銷被訴複議決定並要求東城區政府重新處理並無不當。東城區政府關於一審法院認定事實不清，適用法律錯誤的主張不能成立，不予支持。
此外，關於東城區政府所持一審審理程序違法，遺漏應予追加的第三人的主張，因本案被訴行政行為系駁回行政複議申請決定，被複議行政行為系幼兒園辦學許可，聯立公司作為行政複議申請人，青青藤幼兒園作為涉案辦學許可的行政相對人，均屬該行政複議法律關係中的當事人，開泰公司等系與聯立公司具有民事合作或其他民事糾紛等民事法律關係的主體，一審法院未通知其作為第三人參加訴訟並無不當，東城區政府的上述主張不能成立，不予支持。另，青青藤幼兒園關於聯立公司不是涉案房屋的所有權人，無權提出行政複議申請的主張，因聯立公司與開泰公司的民事糾紛不屬於本案行政複議決定案件的審理範圍，亦並無充分有效證據證明其他主體已取得涉案房屋所有權證，故上述主張不能成立，不予支持。綜上，東城區政府的上訴請求不能成立，不予支持。北京市高級人民法院依據《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項的規定，判決駁回上訴，維持一審判決。
東城區政府申請再審稱：行政複議、行政訴訟中的“利害關係”應當是指行政行為應當將當事人合法權益納入保護或考慮範疇，該行為的作出確與當事人權利義務的增減得失密切相關，當事人在複議、訴訟中確實具有值得保護的實際權益，且該權益確實能夠通過該複議、訴訟獲得保護。東城區教委行政許可無需將聯立公司在複議中所主張的權益納入保護或考慮範疇。許可行為不具有對聯立公司設定將房屋交由幼兒園佔有並用於開辦幼兒園的義務，從而影響其房屋產權等權利的法律效力。聯立公司所主張涉案房屋被出租用於開辦幼兒園可能出現的不利後果，沒必要且並不能通過行政複議、訴訟等行政救濟渠道得以保護和實現。即使東城區政府受理聯立公司複議申請、支持其複議請求撤銷東城區教委的辦學許可行為，僅能導致幼兒園舉辦者依據涉案辦學許可行為取得的民辦學校辦學權喪失的法律後果，並不能改變涉案房屋由聯立公司之外的他人佔有、使用並用於其他用途也存在人身傷害或其他社會問題風險的法律狀態。綜上，請求撤銷一、二審判決，改判駁回聯立公司訴訟請求。
被申請人聯立公司辯稱，房屋建設手續是聯立公司，投資方是開泰公司，由於欠施工單位費用，施工單位不提供建設工程檔案等，也就無法進行竣工驗收，也未領取房屋所有權證，辦學許可證所依據的房屋所有權證系偽造。其雖與投資方開泰公司約定由開泰公司在約定年限內使用爭議房屋，但在未辦理房屋所有權證前，不得將房屋出租使用。且該房屋不符合《設立民辦學前教育機構（標準規模幼兒園）》第四條規定的房屋產權清楚，適合辦園，無安全隱患的條件。如幼兒園辦學過程中出現安全事故，聯立公司作為所有權人將承擔法律責任，因此聯立公司與辦學許可行為有“利害關係”，有權請求複議撤銷該辦學許可。請求維持一、二審判決。
原審第三人北京市東城區青青藤幼兒園堅持原審期間發表的意見。請求撤銷一、二審判決，改判駁回聯立公司訴訟請求。
本院另查明：本案二審判決生效後，東城區政府為執行生效判決，已經受理聯立公司複議申請並作出實體複議決定。
本院認為，本案爭議焦點在於行政複議申請人資格、行政訴訟原告資格問題，也即複議法實施條例第二十八條第二項與《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條有關“利害關係”規定的理解和認定問題。對此問題，本院（2017）最高法行申169號劉廣明訴張家港市人民政府行政複議案已有所闡述，並認為“原告主體資格問題與司法體制、法治狀況和公民意識等因素密切相關，且判斷是否具備原告主體資格的標準多重，並呈逐漸擴大和與時俱進態勢。其中，保護規範理論或者說保護規範標準，將法律規範保護的權益與請求權基礎相結合，具有較強的實踐指導價值。即以行政機關作出行政行為時所依據的行政實體法和所適用的行政實體法律規範體系，是否要求行政機關考慮、尊重和保護原告訴請保護的權利或法律上的利益，作為判斷是否存在公法上利害關係的重要標準”。
東城區政府向本院申請再審主張，涉案辦學許可行為並不設定房屋被開辦幼兒園的義務、並不影響聯立公司房屋產權權利的法律效力。聯立公司所主張涉案房屋被出租用於開辦幼兒園可能出現的不利後果，無法且沒有必要通過行政複議等行政救濟渠道進行保護；東城區教委辦學許可無需將聯立公司在複議中所主張的權益納入保護或考慮範疇。聯立公司則主張，涉案房屋並未經過竣工驗收，更未取得房屋所有權證，其作為房屋建設單位和事實上的所有權人不能同意將未經竣工驗收並取得房屋所有權證的房屋出租使用，更不同意開辦幼兒園。由此可能出現的安全事故，作為房屋事實上所有權人必然要承擔相應的法律責任。因此，聯立公司主張其與行政許可有利害關係，有權請求撤銷該行政許可。而一審判決認為，東城區教委作出的涉案辦學許可，涉及了涉案房屋的產權，對聯立公司的合法權益產生了相應影響，因此聯立公司與涉案辦學許可之間存在利害關係。二審判決認為，東城區政府提交的規範性文件《設立民辦學前教育機構（標準規模幼兒園）》中就教學場所和設施中進一步規定，要求房屋產權清楚，適合辦園，無安全隱患等條件。故辦學場所繫該行政許可審查的重要事項，教育行政主管機關應當對開辦幼兒園的房屋權屬是否清晰、場所設施是否安全達標等進行審查。辦學地址與辦學許可具有直接密切關係。這亦是由辦學許可的性質本身所決定，其與一般行政許可如工商設立登記許可等不同，對開辦場地、設施具有特殊要求，開辦地點及房屋狀況系該許可審批的重大事項，故開辦地點、場所與該辦學許可具有直接密切聯繫。聯立公司作為開辦涉案幼兒園地址建築的法律責任主體，不符合屬於明顯與被複議行政行為不具有利害關係的情形。東城區政府以辦學許可未增加或減損聯立公司行政法上的權利義務為由駁回其行政複議申請依據不足，不予支持。綜上可見，不論是東城區政府主張不具有“利害關係”，還是聯立公司、一審判決尤其是二審判決認為具有“利害關係”，其論證過程均在一定程度上體現保護規範理論。
而準確理解並正確適用保護規範理論的前提，是準確、全面查找並參酌行政行為應當適用的保護規範，即行政機關作出行政行為時所應當依據的法律、法規、規章以及規範性文件。考察國家及北京市有關幼兒園設立的法律規範，尤其是有關園舍的安全性要求問題，也即適用保護規範理論並確定聯立公司是否與涉案辦學許可具有“利害關係”的前提條件。從國家層面來看，有關幼兒園設立許可立法主要是《幼兒園管理條例》。該條例第八條規定，舉辦幼兒園必須具有與保育、教育的要求相適應的園舍和設施。幼兒園的園舍和設施必須符合國家的衛生標準和安全標準。第二十七條規定，違反本條例，具有下列情形之一的幼兒園，由教育行政部門視情節輕重，給予限期整頓、停止招生、停止辦園的行政處罰：（二）園舍、設施不符合國家衛生標準、安全標準，妨害幼兒身體健康或者威脅幼兒生命安全的。從北京市地方立法來看，《北京市民辦中小學、幼兒園管理暫行規定》第九條，舉辦民辦中小學、幼兒園應當具備以下條件：7.有符合規定標準的與學校級類和規模相適應的校(園)舍、場地和其它辦學設施、設備。《實施細則》第十一條規定，設置的民辦中小學、幼兒園應當具備的條件：有與學校級類和規模相適應的師資、校(園)舍、場地和其它辦學設施條件。幼兒園的師資、園舍、場地、設備必須分別達到國家教委頒佈的《幼兒園管理條例》《託兒所、幼兒園建設設計規範》所規定的標準。第十條規定，申請辦學校(園)的法人或公民個人，需在每年第三季度以前向校(園)址所在區、縣教育局(教委)提交申請書和可行性報告。教育行政部門需在第二年的四月底前做出批准或不批准的答覆。可行性報告應包括以下內容：4.自有校(園)舍，場地的產權證及平面圖，各項設備的購置或租用計劃。籌辦期間需臨時租用校(園)舍、場地的，應有一經批准辦學即能具有法律效力的與房屋產權所有者簽定的租用校(園)舍、場地的協議書，並附切實可行的籌建自有校(園)舍的計劃與資金準備證明。而《設立民辦學前教育機構（標準規模幼兒園）》第四條有關教學場所及設施的規定為：民辦學前教育機構應當提供符合《北京市幼兒園、託兒所辦園、所條件、標準（試行）》標準的校舍和教育教學設施、設備。房屋產權清楚，租用期或使用期限不低於3年，適合辦園，無安全隱患。不得使用居民住宅、地下室作為辦園場所。在治安、消防、食品衛生等方面，須符合國家規定的標準。
從上述法律規範規定來看，許可開辦幼兒園的園舍應當具備以下基本條件：房屋產權清楚，無安全隱患，符合法定標準，適合辦園，有合法且期限適當的租用協議。結合上述法律規範，就聯立公司與涉案辦學許可是否具有“利害關係”分述如下：
一、關於“未明示當事人”與行政行為是否具有“利害關係”的判斷問題
從形式上看，出租房屋的所有權人在承租人利用房屋申請行政許可（類似本案的辦學許可）程序中，並非許可機關的直接相對人，也非設立許可的法律規範需要保護、考慮和聽取意見的對象，房屋所有權人自身似乎無任何實體權益、程序權益甚至參與權益需要保護。但從實質上看，出租房屋的所有權人根據法律規範要求提供房屋所有權證、並作為房屋租賃協議的合同相對方，已經以提交房屋所有權證和簽訂租賃協議等法律文件的方式參與到行政許可程序。行政機關基於行政高效便利原則，不要求所有權人到申請現場、不要求其在相關申請表格上籤署同意使用意見，系因通過房屋所有權證件和租賃協議已經能夠判斷所有權人同意合理使用房屋的意見。因此，房屋所有權人雖從形式上並非行政許可相對人，但實質上仍屬“未明示當事人”，其與許可行為也應存在“利害關係”，也應具有行政複議申請人資格。
二、關於有“利害關係”的第三人是否必然具有申請行政複議、提起行政訴訟的權利問題
與行政行為有利害關係的第三人，具有申請複議的申請人資格或提起訴訟的原告資格；但並不意味著複議機關或者人民法院就必須受理其複議申請或起訴。原告（申請人）資格問題、訴權問題以及受理條件問題，既有聯繫也有區別。具有原告資格的當事人的起訴，還必須具有提起行政訴訟的必要性和實效性，具備訴的利益。具有原告資格的當事人，可能由於合同或者其先行行為，通過明示、默示或者其他方式處分、拋棄或者放棄了訴權，或者存在比提起本案訴訟更為簡便直接的其他救濟方式，人民法院因而無需認可其訴權並受理其起訴。通常情況下，之所以不宜承認房屋所有權人對涉出租房屋行政許可的複議申請權或者訴權，是因為所有權人已經通過民事租賃協議方式處分了其房屋的使用權能。如其不同意承租方使用租賃房屋的方式，可以解除協議或者提起民事訴訟，而無通過行政訴訟請求撤銷行政許可的必要性。因為行政機關的許可行為一般並不會侵犯房屋所有權和使用權。一審判決認為“東城區教委作出的涉案辦學許可，涉及了涉案房屋的產權，對聯立公司的合法權益產生了相應影響，因此聯立公司與涉案辦學許可之間存在利害關係”，其行政複議申請就應當受理的論證，並不完全成立。但不認可房屋所有權人的訴權，必須建立在房屋安全性能已經確認且存在正常房屋租賃合同的前提之下，或者說許可辦學的前提是：房屋已經竣工驗收、無安全隱患、房屋產權清楚且有期限適當的租賃協議。而本案的特殊性在於，申請作為園舍的房屋未經竣工驗收備案本不應投入使用，房屋安全性能是否符合辦園條件尚需專業認定，申請許可時所依據的房屋所有權證顯系偽造，聯立公司在相關合同中有關房屋所有權證取得前開泰公司不得出租的約定未得到尊重。在此情況下，聯立公司先行向東城區教委反映房屋實際情況並請求撤銷許可未果後，申請行政複議請求撤銷許可，複議機關應當認可其複議申請權。此種權利在相關民事訴訟均未能較好解決爭議的背景下，更應予以強化。
三、關於許可可能出現的公法上不利後果是否影響複議申請人資格及複議申請權問題
參酌《北京市房屋租賃管理若干規定》有關出租存在建築安全隱患的房屋將受到行政處罰的規定，聯立公司作為涉案房屋實際所有權人，其名下未經竣工驗收備案的房屋被用於開辦幼兒園可能將直接面臨處罰後果。這種不利的處罰後果使得認可聯立公司對許可行為的複議申請權和訴權，更具合法性與正當性。具體到許可行為而言，聯立公司的公法義務不僅由有關幼兒園設立許可領域法律規範設定，也由房屋租賃法律規範設定。東城區教委在審批設立許可時，除適用幼兒園設立方面法律規範外，還必須參酌房屋租賃法律規範。如果相關聯的法律規範要求行政機關在做出決定時對某一要素予以考慮，行政機關若不予考慮，又會使第三人“具體且特別”地受到行政決定影響時，即可認為第三人屬於規範保護範圍。易言之，在行政許可涉及多個主體權益的情形下，許可機關應對許可可能涉及到的各方利益予以綜合考慮，並避免因未予考慮而給第三方造成嚴重損害。因此，判斷聯立公司與涉案辦學許可是否存在法律規範保護的權益，是否應當承認其申請人資格並認可其複議申請權，除應參酌有關幼兒園設立許可領域法律規範，還應參酌房屋租賃領域法律規範。所謂“適用一個法條，就是在運用整部法典”。《北京市房屋租賃管理若干規定》第二十四條規定，公安、工商行政管理、民防、衛生、文化、新聞出版、教育等行政部門在辦理相關行政許可時依法應當審查活動場所的，應當審查租賃房屋的使用用途是否符合規劃設計用途，是否符合法律、法規、規章有關活動場所的規定；不符合的，不予辦理相關行政許可。此法律規範規定東城區教委在作出許可前，有義務審查租賃房屋的使用用途是否符合規劃設計用途，是否符合法律、法規、規章有關活動場所的規定；不符合的，不予辦理相關行政許可。第十六條規定：出租房屋的安全由房屋所有人負責。房屋承租人應當對其使用行為負責。房屋所有人將出租登記的房屋委託他人管理的，應當書面報告房屋所在地的基層管理服務站。第十七條規定，出租房屋的建築結構和設備設施，應當符合建築、消防、治安、衛生等方面的安全條件，不得危及人身安全。禁止將違法建築和其他依法不得出租的房屋出租。第三十五條規定，對違反本規定的下列行為，由公安機關按照下列規定處罰：（二）違反本規定第十七條規定，出租的房屋存在治安、消防安全隱患的，責令改正，並可處1000元以上3萬元以下罰款。第三十六條規定，對違反本規定的下列行為，由建設（房屋）行政部門按照下列規定處罰：（一）違反本規定第十七條規定，出租的房屋存在建築安全隱患的，責令改正，並可處1000元以上3萬元以下罰款。
此係列法律規範明確聯立公司作為房屋實際所有權人對出租存在建築安全隱患、未經竣工驗收備案的房屋用於開辦幼兒園將要承擔不利後果。在相關法律規範已經明確禁止將存在建築安全隱患的房屋出租使用，尤其是開辦幼兒園使用，且在違法出租將使房屋所有權人受到公法上不利懲誡後果的情況下，不認可房屋所有權人的複議申請人資格，不認可其複議申請權，將難以及時、有效保障其合法權益。
總之，適用保護規範理論來判斷行政複議法與行政訴訟法所規定的“利害關係”時，對保護規範理論所指稱的法律規範的識別、援引和適用，既要參酌本行政管理領域的直接適用的法律規範，也要參酌相關領域的間接適用、潛在適用的法律規範；既要參酌法律規範的正面規定，也要參酌法律規範的負面規定；既要參酌保護當事人權益的法律規範，又要參酌制裁當事人行為的法律規範；既要看法律規範保障的權利（實體權利、程序權利、參與權利等），也要看違反法律規範要承擔的法律責任；既要看當事人是否具有法律規範保護的權益，也要看違反法律規範可能招致的“不利益”；既要看行政行為本身是否會侵犯法律保護的權益，也要看行政行為的實施是否必然會對當事人造成不利影響。因此，在行政行為必然或者極有可能給當事人造成不利影響，減損當事人權益且無其他更為便捷救濟渠道的情況下，可參酌整個行政實體法律規範體系、行政實體法的立法宗旨以及作出被訴行政行為的目的、內容和性質進行判斷，以便將法律保護的利益擴大到值得法律保護且需要法律保護的利益，從而認可當事人與行政行為存在“利害關係”，並承認其複議申請人資格和訴訟原告主體資格，以更大程度地監督行政機關依法行政。
綜上，聯立公司作為出租房屋的實際所有權人，並不當然具有請求複議機關或者人民法院受理其撤銷行政許可的權利。但本案特殊之處在於，涉案房屋明顯未經竣工驗收備案並不得投入使用、行政許可申請人持明顯偽造的聯立公司房屋所有權證申請許可、而開辦幼兒園安全條件未經有權機關認定、涉案房屋安全性存有疑問且相關民事訴訟均未能解決糾紛的情況下，認可聯立公司有權申請行政複議，具有合法性與正當性。聯立公司擔心其所有的涉案房屋用於幼兒園園舍不符合國家衛生標準、安全標準，可能妨害幼兒身體健康或者威脅幼兒生命安全，其將承擔《北京市房屋租賃管理若干規定》等法律規範所規定的不利後果，在請求東城區教委解決未果後，向東城區政府申請行政複議，具備行政複議申請人資格、具有行政複議申請權。一、二審判決要求東城區政府對聯立公司的行政複議申請重新作出處理，符合法律規定。
綜上，再審申請人東城區政府的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《最高人民法院關於適用的解釋》第一百一十六條第二款之規定，裁定如下：
駁回再審申請人北京市東城區人民政府的再審申請。
審 判 長 耿寶建
審 判 員 李智明
審 判 員 閻 巍
二〇一九年十月十二日
法官助理 李秀麗
書 記 員 耿丹陽
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