12月23日，十三屆全國人大常委會第十五次會議聽取了全國人大憲法和法律委員會關於《中華人民共和國證券法（修訂草案）》審議結果的報告，並就此進行了分組審議。
證券法的修改歷時將近五年，跨了十二屆、十三屆兩屆全國人大。本次分組審議過程中，多位常委會組成人員發表了意見或提出了建議。與會人員普遍認為，本次《證券法》四次審議稿與以前三稿相比，在註冊製法定化、建立新型訴訟制度、大幅度提高處罰力度、明確證券法必要的域外適用效力和保護投資者合法權益等方面，都做了比較大的修改。這些修改符合資本市場的現狀，對資本市場的發展有著積極的促進作用。因此，建議儘早通過並實施。
焦點一：擴大證券定義範圍
山東省人大常委會副主任王良建議，完善證券的定義與類型，在現有草案將存託憑證明確為證券的基礎上，進一步論證是否可以將基金份額、非公開交易的股權、不動產投資信託份額等參照證券進行監管，以統一各類融資活動的監管。
全國人大代表王曉潔亦指出，作為規範直接融資的根本大法，證券法對大力發展直接融資、推動金融供給側結構性改革意義重大。但現行證券法對證券的定義過於狹窄，導致大量具有證券屬性的金融產品遊離於證券法監管之外，無法滿足現實中市場、監管、司法的需要。建議擴大證券範圍，落實功能監管，將草案第2條第1款的證券範圍擴展至所有債券、基金份額、相關資管計劃份額、有限責任公司股權、不動產投資信託份額等。
焦點二：註冊製為立法之重 構建動態的上市與退市關係
從審議稿來看，註冊制是本次立法的重中之重，也是常委會討論的焦點。
全國人大財政經濟委員會副主任委員劉新華表示，註冊製法定化是本次證券法修訂的重中之重，這一制度的建立，對資本市場“牽一髮而動全身”。註冊制的法定化關係到整個資本市場健康發展，關係到上億投資者的切身利益，因此必須全面落實好，以打造一個規範、透明、有活力、有韌性的資本市場，使資本市場更好地服務國家經濟發展大局，服務實體經濟發展。同時也必須精心、精準地加以實施，防範可能引發新的金融風險。
他同時指出，相信在證券法通過以後，證監會一定會認真做好註冊制在全市場平穩有序實施的工作，並做好與現行的審核制度的銜接，促進資本市場再上一個新的臺階。為使註冊製得到更好的實施，建議關注以下幾個關係：一是關注並處理好交易所之間的關係。雖然監管部門最終履行註冊制的程序，但是在滬深證券交易所都實施註冊制的情況下，如何防止交易所為吸引更多的上市資源，而在審核過程當中降低或是變相降低審核標準的問題，應該予以高度關注。
二是處理好證券交易所與證監會職責之間的關係。根據四審稿第21條第1、2款規定，證券發行註冊工作由監管部門負責，對證券發行申請的實質審核，則由證券交易所負責。因此，如何實現權責統一顯得更加突出和重要。建議在具體實施過程中，應當關注並協調好監管部門與交易所的職責劃分，壓實交易所的審核責任，做到權責一致。
三是構建動態的上市與退市的關係。在註冊制優化前端入口的前提下，如何建立有效的出清機制，需要在後續註冊制實施過程中制定有突破、有效率、多元的退市制度安排。
焦點三：切實保護中小投資者利益 健全集體訴訟制度
劉季幸委員表示，近年涉及到證券的違法犯罪日益趨向嚴重，已經出現規模化、公司化的趨勢，而且違法犯罪的手段更加隱蔽多樣，涉案的金額也在不斷增大。這些違法犯罪行為不僅嚴重破壞公開公平公正的證券市場的原則，嚴重損害廣大投資者合法權益，而且嚴重破壞證券市場的管理秩序，危害國家金融安全和穩定。
因此他提出以下幾點建議：
第一，建議明確將透露證券交易內幕信息的人以及透露利用職務便利獲取其他未公開信息的人，以及因該信息進行內幕交易或者利用未公開信息交易的單位和個人規定為賠償損失的連帶義務人。同時，將從事非法交易的內幕信息和沒有公開信息的透露人列為賠償義務人，這對信息透露者是一個震懾，有利於從源頭上杜絕上述兩種非法交易。
第二，建議普通投資者與證券公司發生糾紛時，證券公司應當證明其行為符合法律、行政法規以及國務院證券監督管理機構的規定，不存在誤導、欺詐及重大疏漏等情形。證券公司不能證明的，應當承擔相應的賠償責任。
第三，第222條規定，依照本法收繳的罰款和沒收的違法所得，全部上繳國庫。建議該條對可能涉及投資者賠償的，可將罰款和違法所得暫時存入投資者保護基金專門賬戶，在賠償投資者損失後再上繳國庫，以免民事賠償優先的原則難以落實，投資者的權利得不到及時有效的保護。
李鉞鋒委員亦建議，在集體訴訟制度設計上還應為機構投資者等其他投資者擔任代表人，並提起集體訴訟留下法律空間。此外，要進一步加強證券服務機構的監管，督促證券服務機構歸位盡責，發揮好資本市場“看門人”的作用。從實踐來看，如康得新、康美藥業等案件中，企業連續多年進行數據造假，相關會計師事務所卻沒有能發現問題，這充分暴露出部分證券服務機構的監督機制嚴重失靈。因此，建議在草案第161條規定的行業禁止性規範的基礎上，增加進一步強化證券服務機構監管的規定。
那順孟和委員則建議，在修訂草案“投資者保護”一章中增加有關證券市場公益訴訟制度的規定，即針對受侵害者眾多的內幕交易、操縱市場等違法行為，如果沒有合適主體或者合適主體不提出訴訟的，由檢察機關提起公益訴訟，以切實保護投資者的合法權益。
焦點四：大幅提高違法成本
草案四審稿明確，對相關證券違法行為，有違法所得的，規定沒收違法所得。同時，較大幅度地提高行政罰款額度，按照違法所得計算罰款幅度的，處罰標準由原來的一至五倍，提高到一至十倍。實行定額罰款的，由原來多數規定的三十萬元至六十萬元，分別提高到最高二百萬元至二千萬元（如欺詐發行行為），以及一百萬元至一千萬元（如虛假陳述、操縱市場行為）、五十萬元至五百萬元（如內幕交易行為）等。
朱明春委員表示，本次修改對證券的定義進行了拓展，適應了資產證券化和資本市場發展的趨勢，為統一的功能性的監管打開了突破口，並且在修改中“大大提高了違法成本，能更有效地打擊證券市場上的違法行為，保護投資者利益”。
羅毅委員建議，對於證券違法行為的處罰，在現有條款的基礎上可以適當提高處罰的下限，處罰的上限也不要簡單地封頂，從而顯著提高違法成本，達到嚴懲震懾的目的，更好地提振投資者對市場的信心。
焦點五：為資本市場未來對外開放預留制度空間
隨著資本市場改革開放的深化，本次四審稿亦明確了證券法必要的域外適用效力。憲法和法律委員會經研究，建議在修訂草案三次審議稿第二條中增加規定：“在中華人民共和國境外的證券發行和交易活動，擾亂中華人民共和國境內市場秩序，損害境內投資者合法權益的，依照本法有關規定處理並追究法律責任。”委員會亦對證券法在跨境資本市場建設實踐中可能面臨的情況做了探討。
劉季幸委員指出，附則第224條規定，境內企業直接或者間接到境外發行證券或者將其證券在境外上市交易，應當符合國務院的有關規定，但對境外機構投資境內證券市場沒有涉及。建議在審慎考慮國家金融安全的基礎上，修改為涉及跨境證券發行交易等事項的應當符合國務院有關規定。
他指出，根據黨中央、國務院的部署，近年來資本市場加快推進高水平對外開放，國際化水平和服務能力不斷提升，跨境資本市場建設蓬勃發展。考慮到跨境資本市場建設涉及不同法域之間的制度協調問題正在實踐創新探索當中，證券法第131條規定證券公司客戶的交易計算資金應當存放在商業銀行，這些規定都可能對境外機構境內證券投資產生影響。所以，建議增加原則性的表述，為境外優質企業登陸A股市場探索新的互聯互通機制，提供法律依據，為未來的資本市場對外開放預留制度空間。
每日經濟新聞
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