文/中國人民銀行營業管理部主任 科員王羽涵
在“寡頭壟斷”的支付市場裡，中小支付機構的經營同樣存在三元矛盾。文章認為，破解支付機構經營“三元悖論”應當明確“合規經營”是支付機構健康經營的前提和關鍵，否則只會誘發“劣幣驅逐良幣”的現象，導致整個市場環境的惡化。本文從監管角度出發，對完善支付機構監管提出了幾點建議。
支付行業發展現狀
人民銀行2010年頒佈的《非金融機構支付服務管理辦法》明確了支付機構必須持牌經營，同時規定支付業務類型包括網絡支付、預付卡的發行與受理、銀行卡收單以及人民銀行確認的其他支付服務。此後，人民銀行陸續頒佈了《支付機構預付卡業務管理辦法》《銀行卡收單業務管理辦法》《非銀行支付機構網絡支付業務管理辦法》及相關規範性文件，構建了支付機構業務監管體系。
從支付機構的業務場景來看，網絡支付牌照的使用場景最為廣泛，網絡支付業務也隨之蓬勃發展；銀行卡收單牌照主要適用於線下POS機類業務發展，是我國第三方支付最早的商業模式，但隨著掃碼支付的發展，對線下收單造成了衝擊；預付卡牌照，隨著預付卡購卡的實名化和使用場景的縮小，預付卡業務的發展受到限制。隨著金融科技的快速崛起和移動設備的快速普及，支付牌照中的互聯網支付和移動電話支付發展迅速，並且市場格局趨於穩定和成熟。支付機構面向
客戶端（C端）用戶提供的支付服務是支付服務的主流，當前阿里系的支付寶和騰訊系的財付通已在面向客戶端的業務上形成了“雙寡頭”壟斷局面。據估算，2018年財付通和支付寶的用戶滲透率分別為85.4%和68.7%，兩者合計市場份額超過90%。這一壟斷局面在短期內難以改變，中小型支付機構的生存發展空間受到擠壓。此外，支付機構積極佈局應用於電子商務的商戶端（B端）市場，也開拓了新業務方向，主要是為貨物貿易、金融理財、教育、航旅、遊戲等具體行業提供更有針對性的支付解決方案。支付機構陷入經營的“三元悖論”
“三元悖論”理論起源自蒙代爾對貨幣與匯率政策的描述，即資本自有流動、固定匯率、獨立的貨幣政策三者之間存在矛盾關係，經濟體在三個目標中最多同時實現兩個。中小支付機構的經營同樣存在三元矛盾（如圖1所示）。追求利潤、強化合規風控與商業可持續三個目標難以同時實現。
狀況一：實現“追求利潤”和“商業可持續”，則難以實現“強化合規風控”。當前支付市場呈現較為明顯的寡頭壟斷特徵，中小支付機構為實現“追求利潤”目標只能更加聚焦差異化經營和高風險業務。同時，為實現“商業可持續”，支付機構進一步提高對非合規業務的容忍性，用高收益來覆蓋高風險和高成本，背離了“強化合規風控”的目標。
狀況二：實現“追求利潤”和“強化合規風控”，則難以實現“商業可持續”。中小支付機構在“追求利潤”的同時“強化合規風控”，則必須加大研發投入，降低高風險業務的風險性，以新技術佔有新市場，然而這種研發具有投入資金和研發進程的不確定性，容易出現虧損，無法實現“商業可持續”目標。
狀況三：實現“強化合規風控”和“商業可持續”，則難以實現“追求利潤”。實現“商業可持續”的前提是經營收益可以覆蓋經營成本和風險，實現“強化合規風控”則要求支付機構不涉足高風險業務，這種情況下，支付機構只能嚴格篩選客戶群，導致業務量萎縮，無法實現“追求利潤”目標。
在“寡頭壟斷”的支付市場裡，一些支付機構選擇了“追求利潤”和“商業可持續”目標，引致了舉報支付機構違法違規經營的案件呈井噴式增長。北京地區舉報支付機構違法違規主要是支付機構為非法互聯網交易平臺（炒黃金、炒外匯、大宗商品交易、彩票平臺、賭博平臺等）提供支付通道，佔總量的90%以上，此類情況除個別案例是非法互聯網交易平臺在支付機構直接開設支付賬戶外，多數涉及特約商戶支付賬戶的跳轉鏈接；少量是舉報通過POS機具進行交易的資金不到賬，此類情況多涉嫌POS機具改造、二清和多清問題；零星有舉報公司涉嫌無證從事支付業務等。
破解支付機構經營“三元悖論”，應當明確“合規經營”是支付機構健康經營的前提和關鍵，否則只會誘發“劣幣驅逐良幣”的現象，導致整個市場環境的惡化。部分支付機構退出市場是市場“出清”的一般均衡現象。監管部門應正視支付機構內生髮展的不足，從宏觀政策規制的角度發力，通過施加的外生因素，打破中小支付機構“三元悖論”。創新監管，引導支付機構“開正門，走正路”，促進支付市場健康發展。
完善支付機構監管，核心在建立全口徑賬戶監管體系
賬戶是金融體系的根基。目前人民銀行以《中華人民共和國中國人民銀行法》《人民幣銀行結算賬戶管理辦法》等法律規章及多部規範性文件構建了較系統的銀行賬戶監管體系。人民銀行建立了人民幣銀行結算賬戶管理系統，實現了對銀行賬戶的全口徑監測管理。當前經企業授權在基本存款賬戶開戶行就可以查詢到該企業開立的全部銀行賬戶，人民法院按照《最高人民法院、中國人民銀行關於人民法院查詢和人民銀行協助查詢被執行人人民幣銀行結算賬戶開戶銀行名稱的聯合通知》（法發〔2010〕27號）的規定，也可向人民銀行申請查詢被執行人開戶銀行名稱。有分析認為，目前支付機構備付金總額已達2萬億元左右，已經成為民事主體不可忽視的財產權益。在司法案例中，均已出現法院向支付寶、財付通等支付機構查詢、凍結當事人支付賬戶財產的情況，也出現在執行過程中執行當事人網絡支付賬戶款項的案例。當前網絡支付賬戶遊離在人民銀行的賬戶管理體系之外，既無法對特定主體名下賬戶（含網絡支付賬戶）進行全口徑統計和資金流轉監測，也沒有可供監管部門、司法機關、稅務機關統一查詢支付賬戶信息的系統平臺。
當前將網絡支付賬戶納入全口徑賬戶監管體系迫在眉睫，具體可行措施：一是指導支付機構在拓展特約商戶時，應參照銀行一般存款賬戶開戶，向人民銀行報送企業名稱、網絡支付賬戶賬號信息、開戶許可證編號等基本信息，與銀行賬戶開戶信息進行交叉核驗，建立全口徑的賬戶監管體系。二是效仿歐盟經驗，支付機構應保存網絡支付賬戶的資金劃轉信息。跨支付機構的資金劃轉已經通過網聯或銀聯進行，支付機構應對內部不同網絡支付賬戶的資金劃轉信息進行全流程留存，並可探索向第三方機構鏡像支付信息，建立統一的支付信息數據庫。三是在現有的人民幣銀行結算賬戶管理系統中增加模塊或建設獨立的網絡支付賬戶統一查詢平臺，賬戶主體、行政機關和司法機關依授權或法定事由可對網絡支付賬戶信息進行查詢，破解通過網絡支付賬戶侵佔挪用企業資金，逃稅避稅或者逃避司法執行的難題。
完善支付機構監管，關鍵在破除支付機構備付金的資金流轉“黑箱”
支付機構打破了傳統銀行對交易雙方資金劃撥點對點的線性模式，在資金流轉過程中通過備付金隱藏了實際收付款賬戶信息，展示出“黑箱”的特徵。
資金流轉過程中，支付機構以備付金賬戶收付款，賬戶名稱在交易流水明細中記載為“某支付機構備付金”而不顯示實際收付款方的名稱。支付機構作為支付中介，割斷了交易雙方在銀行結算體系的直接聯繫，資金在支付機構備付金賬戶中歸集、拆分、再歸集、再拆分，屏蔽了銀行對資金來源和去向的辨別。有銀行反映，支付機構備付金賬戶的隱名性導致銀行無法有效履行實際客戶的身份識別、大額可疑交易上報等反洗錢義務。支付機構備付金賬戶的隱名性嚴重削弱銀行和監管部門對資金流轉的監測，成為涉黃涉賭、非法外匯交易、非法期貨和大宗商品、ICO等非法業務資金流轉的首選，部分具備跨境支付資質的支付機構成為舉報的“重災區”。
為打破支付機構備付金“黑箱”，首先，應指導支付機構進一步做好企業支付賬戶實名化工作。《電子商務法》第十條、第十五條明確規定電子商務經營者應當依法辦理市場主體登記並持續公示營業執照信息，這一規定將經營電子商務的主體限定為企業（個體工商戶、企業法人、非法人企業等），支付機構在按照《銀行卡收單業務管理辦法》的規定拓展特約商戶時，應當將特約商戶的企業名稱等信息作為支付賬戶的實名化信息對外展示：一方面，在與銀行或其他支付機構進行資金劃轉時，應將收付款賬戶進一步明確為“某支付機構備付金-收付款商戶名稱”；另一方面，在支付機構不同支付賬戶之間資金劃轉時，同樣明確“某支付機構備付金-付款商戶名稱”和“某支付機構備付金-收款商戶名稱”。通過系統升級和業務流程改造，進一步做好企業支付賬戶實名化工作。人民銀行頒佈的《關於非銀行支付機構開展大額交易報告工作有關要求
的通知》已經規定了“非銀行支付機構與銀行機構應當加強信息傳遞，為對方履行大額交易報告義務提供完整、準確、及時的客戶身份信息和交易信息，持續完善資金上下游鏈條信息”，然而限於文件效力層級較低，無法設定罰則，未建立監管硬約束。其次，應指導支付機構切實履行《電子商務法》規定的法定義務。第一，支付機構應嚴格落實《電子商務法》第五十三條的要求，確保“電子支付指令的完整性、一致性、可跟蹤稽核和不可篡改”。當前尤其應注重支付機構跟蹤稽核支付指令的能力，做到逐筆交易可監測。第二，支付機構應落實《電子商務法》第五十三條、第五十五條和《非銀行支付機構網絡支付業務管理辦法》第二十七條的要求，確保用戶在執行支付指令前可對收付款客戶名稱（非備付金）、賬號、交易金額等完整信息進行確認，並向用戶免費提供對賬服務。鑑於非法平臺與跳轉使用的支付賬戶名稱並不一致，前置提供支付信息核對，有助於客戶發現跳轉鏈接。第三，因《電子商務法》對電子支付服務提供者並未直接設定罰則，應將支付機構違反《電子商務法》的行為納入現有行政監管體系，通過高壓監管維護法律權威。
完善支付機構監管，應建立單位支付賬戶使用規則
人民銀行先後出臺了一系列規範性文件，構建了較為完善的個人支付賬戶使用規則體系。從支付機構舉報案件來看，限於個人支付賬戶嚴格的核驗方式和付款限額，從未出現過以個人支付賬戶跳轉鏈接為非法平臺提供資金流轉通道的情況。同時，鑑於當前單位支付賬戶尚未建立未分級制度，開戶核驗方式隨意，也未設定付款限額，使得單位支付賬戶成為整個賬戶體系中（包含銀行賬戶和支付賬戶）的監管短板。伴隨網絡支付應用場景的不斷擴大，支付寶和財付通等頭部支付機構支付賬戶內的資金可用於購置房產、車輛等大額消費或跨境消費和投資，資金在支付機構內已可形成閉環流動。為避免市場主體在不同類型賬戶間“監管套利”，應參照個人支付賬戶建立單位支付賬戶使用規則。
進一步完善單位支付賬戶使用規則。一方面，可以建立單位支付賬戶分級制度。III類單位支付賬戶主要用於企業電子商務收付款，應嚴格執行面對面（遠程視頻核驗面）審籤制度，核實開戶意願和用途，留存視頻影像資料；II類單位支付賬戶主要用於企業日常運營或臨時性存款，可採取面對面或非面對面交叉核驗方式；I類單位支付賬戶主要用於小額收付款，可採取非面對面交叉核驗方式。開戶數量上，應嚴格執行一個商戶在一家支付機構只能開立一個III類單位支付賬戶，對II類、I類單位支付賬戶數量暫不作限制，支付機構現有單位支付賬戶可給予一定的緩衝期予以合併或關停調整。
另一方面，可以建立單位支付賬戶收付款限額制度。參考個人支付賬戶付款限額制度的經驗，對III類單位支付賬戶不設定收付款限額；對II類單位支付賬戶向同名銀行賬戶或支付賬戶轉賬不設定收付款限額，向異名銀行賬戶或支付賬戶轉賬單日累計不得超過5萬元，II類單位支付賬戶內餘額不得高於10萬元；對I類單位支付賬戶向其他賬戶（不區分是否同名）轉賬單日累計不得超過5000元，I類單位支付賬戶內餘額不得高於1萬元。建立科學的單位支付賬戶收付款限額制度，雖然不能避免支付賬戶被盜用或冒用，但可以相當幅度地降低資金流轉金額，同時如果不法分子選擇通過高頻交易轉移資金，則可通過設定合理的高頻交易監測閾值來自動觸發預警，為通過技術手段解決支付機構網絡支付接口違規轉接問題提供條件。
本文刊發於《清華金融評論》2019年10月刊，2019年10月5日出刊，編輯：謝松燕
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